Depenalizzazione

Anche se, dal profilo etimologico, sarebbe stata più corretta l'inversa denominazione, comunemente per depenalizzazione si intende l'ablazione di un illecito dal settore penale e la sua trasmigrazione nel campo dell'illecito amministrativo, mentre per decriminalizzazione si intende il suo passaggio nella sfera del lecito, ossia, in altri termini, la sua completa abrogazione. In ogni caso, ambedue i fenomeni devono intendersi disciplinati dalla successione delle leggi penali nel tempo, di cui all'art. 2 c.p., nell'ambito di una ratio di politica criminale tesa alla deflazione penale.

Il primo intervento di depenalizzazione ebbe luogo con la legge 3 maggio 1967, n. 317, Modificazioni al sistema sanzionatorio delle norme in tema di circolazione stradale e delle norme dei regolamenti locali. La normativa, peraltro successivamente abrogata dall'art. 42 della legge n. 689 del 1981 (di cui, infra, al n. 3), riguardava una materia precisa e ben limitata, depenalizzando le contravvenzioni punibili con la sola pena dell'ammenda, soggette alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro pari all'ammontare di questa, sia pure in misura ridotta. Del tutto carente la disciplina di parte generale di tale sanzione, da un lato intrasmissibile agli eredi secondo il modello penalistico e, dall'altro, retta da un principio di sussidiarietà di matrice più marcatamente civilistica, al pari dei termini di prescrizione. Amministrativa era la procedura dell'accertamento dell'illecito e dell'irrogazione della sanzione e ridotta la garanzia giurisdizionale, ristretta all'opposizione dinanzi al pretore nei confronti della finale ingiunzione di pagamento, la quale, costituendo titolo esecutivo, non veniva a sospenderne l'esecuzione forzata.

Il secondo intervento di depenalizzazione si deve alla legge 24 dicembre 1975, n. 706, recante Sistema sanzionatorio delle norme che prevedono contravvenzioni punibili con l'ammenda, anch'essa successivamente abrogata dalla legge 689 del 1981, la quale, tuttavia, può configurarsi come la prima vera legge di depenalizzazione a carattere generale. Invero, la scelta del legislatore subisce un'inversione di metodo, non attestandosi su specifiche materie ma stabilendo la depenalizzazione di tutte le contravvenzioni punibili con l'ammenda ed individuando, al contempo, tutta una serie di fattispecie o di settori che vengono sottratti a tale operazione, quali le contravvenzioni presenti nel codice penale o nel Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, quelle tributarie, ovvero attinenti alla disciplina di alimenti e bevande, di sanità ed ambiente, di edilizia ed urbanistica e molte altre.

Si giunge, così, alla fondamentale legge 24 novembre 1981, n. 689, recante Modifiche al sistema penale, la quale: a) prosegue nell'opera di depenalizzazione; b) stabilisce i principi generali non solo dell'illecito amministrativo depenalizzato ma anche della stessa sanzione amministrativa consistente nel pagamento di una somma di denaro; c) fissa le linee processual-procedimentali per irrogare la suddetta sanzione. Pur con le modifiche successivamente apportate, la legge 689/1981 rappresenta tutt'oggi la base normativa di fondo in siffatta materia.

a) La legge opera una depenalizzazione più incisiva delle precedenti, degradando ad illecito amministrativo tutte le violazioni per le quali sia prevista non solamente la pena dell'ammenda ma pure quella della multa, con esclusione dei reati punibili a querela di parte e di quelli che, nell'ipotesi aggravata, prevedono la pena detentiva, anche se alternativa a quella pecuniaria (art. 32). Inoltre, l'art. 33 prevede in dettaglio anche la depenalizzazione di alcune contravvenzioni contenute nel codice penale (finora rimasto indenne da tale operazione), del Tulps e di alcune norme sulla circolazione stradale e sull'assicurazione obbligatoria.

A fronte di tale ventaglio, l'art. 34, l. 689/1981 formula una serie di eccezioni, sottratte alla depenalizzazione stessa ed attinenti a svariati settori, quali l'inquinamento, l'urbanistica, gli alimenti, il lavoro, la salute pubblica, l'edilizia e l'urbanistica, le armi e confermando l'intangibilità delle contravvenzioni previste dal codice penale, a parte quelle depenalizzate dal citato art. 33.

b) Il maggior rilievo presentato dalla legge 689/1981 è rappresentato dagli artt. 1-12 che aprono la normativa e vengono a delineare quella “parte generale” dell'illecito amministrativo depenalizzato, di cui, in precedenza, s'era avvertita la lacuna. Non solo: tale disciplina viene estesa a tutte le violazioni per quali è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro, anche quando questa sanzione non è prevista in sostituzione di una sanzione penale, con la sola esclusione delle sanzioni disciplinari (art. 12).

E tale sistema viene raffigurato sulla falsariga di quello penale, accogliendone i tratti di fondo e le garanzie connesse.

L'art. 1, l. 689/1981 stabilisce il principio di legalità, in forza del quale nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione, mentre le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano solamente ai casi ed ai tempi in esse considerati. Il paradigma è quello, penalistico, riscontrabile dall'art. 1 c.p. e dall'art. 14 disp. prel. c.c.

Il modello previsto dal codice penale viene peraltro richiamato dall'art. 2 della legge 689/1981, che stabilisce la capacità di intendere e di volere, mentre l'art. 3, nel delineare l'elemento soggettivo, ne offre una formulazione identica a quella prevista dall'art. 42 c.p. per le contravvenzioni (presenza del dolo o della colpa con esclusione della responsabilità oggettiva per una condotta comunque cosciente e volontaria. Parimenti, ai sensi del capoverso del medesimo art. 3 l'errore sul fatto esclude la responsabilità quando esso non sia determinato da colpa.

Le cause di esclusione della responsabilità previste dall'art. 4 sono poste sulla falsariga delle scriminanti di cui agli artt. 51, 52 e 54 c.p., posto che escludono la responsabilità per chi ha commesso il fatto nell'adempimento di un dovere o nell'esercizio di una facoltà legittima ovvero in stato di necessità o di legittima difesa, sempre sottolineando che se la violazione è commessa per ordine dell'autorità, della stessa risponde il pubblico ufficiale che ha dato l'ordine.

In tema di illecito plurisoggettivo convivono due profili distinti: da un lato, l'art. 5 non a caso rubricato come concorso di persone, ricalca l'art. 110 c.p., stabilendo che quando più persone concorrono in una violazione amministrativa, ciascuna di esse soggiace alla sanzione per questa disposta, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge, mentre il successivo art. 6 richiama il principio della “solidarietà” civilistica in capo al proprietario della cosa o dell'usufruttuario (ovvero titolare di altro diritto di godimento) dell'immobile, alla persona rivestita di autorità, direzione o vigilanza (ove l'autore sia incapace di intendere o di volere), al rappresentante della persona giuridica o dell'ente ovvero ancora all'imprenditore. Peraltro, rimane stabilito (art. 7) che l'obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione non si trasmette agli eredi.

A sua volta, l'art. 8 nel disciplinare più violazioni di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative, in perfetta simmetria con quanto previsto dall'art. 81 c.p. per il concorso formale di reati, prevede la sanzione per la violazione più grave aumentata fino al triplo, mentre il secondo comma della norma (successivamente introdotto dall'art. 1-sexiesdel d.l. 2 dicembre 1985, n. 688, convertito nella l. 31 gennaio 1986, n. 11) prevede la continuazione fra le stesse, se esecutive di un medesimo disegno, e sempre con la suddetta sanzione così determinata.

Di notevole rilievo l'art. 9 il quale dispone che quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione che prevede una sanzione amministrativa, ovvero da una pluralità di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative, si applica la disposizione speciale. Tuttavia quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione regionale o delle province autonome di Trento e di Bolzano che preveda una sanzione amministrativa, si applica in ogni caso la disposizione penale, salvo che quest'ultima sia applicabile solo in mancanza di altre disposizioni penali.

Mentre l'art. 10 stabilisce il contenuto della sanzione amministrativa pecuniaria ed il rapporto fra il suo limite minimo e quello massimo, l'art. 11 ne sancisce l'ambito di applicazione, disponendo che si ha riguardo alla gravità della violazione, all'opera svolta dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche: parametri che vengono ad orientare la discrezionalità in tale operazione, come previsto, da suo canto, dall'art. 133 c.p.

c) La normativa disegna la disciplina relativa all'applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria. Così, la disciplina “procedimentale” attiene all'accertamento dell'illecito e dell'irrogazione della sanzione, individuandone le autorità amministrative competenti: fase che culmina, ove non si sia addivenuti al pagamento della somma in misura ridotta, ovvero all'archiviazione degli atti (artt. 13-17, l. 689/1981), all'atto finale costituito dall'emissione della ordinanza-ingiunzione, che determina motivatamente la somma dovuta per la violazione, estesa anche ai responsabili in solido, e ne ingiunge il pagamento, venendo a costituire, di per sé, titolo esecutivo (art. 18, l. 689/1981).

Si apre, a questo punto, la fase “processuale”, in quanto tale atto è impugnabile, mediante opposizione dinanzi al giudice civile (ovvero a quello penale, in ipotesi di connessione con un reato: art. 24), il quale può anche sospenderne l'esecutività (art. 22). Tale fase giurisdizionale appare di netta influenza penalistica, prevedendo l'espletamento di mezzi di prova, compresa l'audizione di testimoni, e potendo concludersi con l'accoglimento, quando non vi siano prove sufficienti della responsabilità dell'opponente.

Viene inoltre prevista la possibilità di irrogare sanzioni amministrative accessorie (art. 20): siano esse evidenziate per la loro funzione punitiva, ovvero di deterrenza e/o di neutralizzazione, la normativa accentua, ancora un volta, il carattere para-penale della sanzione amministrativa, che, comunque, nella sua precipuità, viene a convivere con i tratti civilistici della solidarietà, dell'esecuzione forzata (art. 27) e della prescrizione (art. 28).

L'esperienza dei vari interventi di depenalizzazione ha comunque messo in luce una certa discontinuità nella politica criminale, ora agendo solo su particolari settori, ora in ordine a determinate sanzioni (sola ammenda, solo pene pecuniarie), e sempre con eccezioni, più o meno allargate, attinenti alla topografia codicistica delle fattispecie ovvero a particolari campi di materia: in altri termini, una frammentarietà nella tensione di fondo che, di converso, avrebbe dovuto riconoscere la natura, bagatellare o meno, dei vari reati.

A tale proposito la circolare del Consiglio dei Ministri del 19 dicembre 1983 (in Gazz. uff. suppl. ord. n. 22 del 23 gennaio 1984), rivolta agli Uffici legislativi del vari dicasteri ha enunciato i criteri orientativi sulla scelta fra sanzioni penali e sanzioni amministrative.

La circolare richiama il principio della proporzione e quello della sussidiarietà. Il primo deve porsi in relazione al rango dell'interesse tutelato ed alla gravità dell'offesa; il secondo ai profili relativi all'autore dell'illecito, all'effettività della sanzione ed alle scansioni procedimentali e processuali: per la prima volta vengono così delineate delle regole di tecnica legislativa ispirate ad una politica punitiva di ampio spettro.

Per quanto siffatto intervento avrebbe dovuto essere particolarmente innovativo, tuttavia di tale Circolare, nonostante il plauso iniziale, non se ne è tenuto accurato conto, potendo oggi ritenerla pressoché caduta nel vuoto ovvero superata da diverse esigenze di politica criminale.

Si giunge così, dopo oltre un decennio, alla legge 28 dicembre 1993, n. 561, recante Trasformazione di reati minori in illeciti amministrativi, di non vasta portata e di complesse vicissitudini: abrogata dall'art. 214, comma 1, lett. gg), d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, è stata, poi, nuovamente resa vigente per effetto della modifica apportata alla citata lett. gg) dall'art. 15 della l. 25 giugno 1999, n. 205. La depenalizzazione ivi disposta appare posta a ventaglio, venendo ad investire specifiche disposizioni di legge ed attinenti alle più disparate materie (compravendita di autoveicoli, operazioni di lotteria, elenchi di protesti cambiari, denuncia di infortuni, apparecchi di accensione ed accendigas, impianti radioelettrici soggetti ad autorizzazione, trasporti ferroviari, ascensori e montacarichi, oli minerali).

Di più vasta portata la legge 6 dicembre 1993, n. 499, recante Delega al Governo per la riforma dell'apparato sanzionatorio in materia di lavoro.

Tre i decreti delegati, per quanto esclusivi per il richiamato settore normativo: a) d.lgs. 24 marzo 1994, n. 211, recante Norme in tema di omesso versamento delle ritenute previdenziali ed assistenziali; b) d.lgs. 9 settembre 1994, n. 666, recante Modificazioni alla disciplina sanzionatoria in tema di tutela del lavoro minorile, delle lavoratrici madri e dei lavoratori a domicilio; c) d.lgs. 19 dicembre 1994, n. 758, recante Modificazioni alla disciplina sanzionatoria in materia di lavoro.

Pressoché coeva alla precedente, la legge28 dicembre 1993, n. 562, viene a porre una Delega al Governo per la riforma della disciplina sanzionatoria contenuta nel testo unico delle leggi di pubblica sicurezza e delle disposizioni ad esso connesse o complementari. Ancora una volta viene posta mano al Tulps, attuando un'ulteriore depenalizzazione in una materia certamente delicata ma conservando la sanzione penale per numerose fattispecie. Il legislatore delegato, con il d.lgs. 13 luglio 1994, n. 480, recante Riforma della disciplina sanzionatoria contenuta nel testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, ha, pertanto, provveduto a trasformare in illeciti amministrativi i settori ovvero le singole disposizioni del Tulps indicate.

L'ultima tappa del lungo cammino legislativo del secolo scorso in tema di depenalizzazione è costituita dalla legge 25 giugno 1999, n. 205, recante Delega al Governo per la depenalizzazione dei reati minori e modifiche al sistema penale e tributario, e dal successivo d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507, recante Depenalizzazione dei reati minori e riforma del sistema sanzionatorio, ai sensi dell'articolo 1 della legge 25 giugno 1999, n. 205.

Trattasi di una depenalizzazione molto ampia che non solo viene ad interessare vari settori (alimenti, navigazione, assegni bancari e postali, contrabbando, circolazione stradale e via dicendo) ma convive, nel medesimo provvedimento, con la contestuale abrogazione di varie fattispecie penali, anche codicistiche (fra le più note: l'oltraggio, il duello, ovvero la mendicità ed il turpiloquio), ovvero introducendo la procedibilità a querela di parte (come nel furto semplice). Appare, quindi, chiaro l'intento legislativo, riuscito o meno, di intendere la depenalizzazione come una possibile opzione nel più ampio contesto della deflazione penale, e possibilmente alla luce dei noti criteri della proporzione e della sussidiarietà.

Da rimarcare, inoltre, il fatto che l'art. 54 del d.lgs. 507 del 1999, viene ad inserire l'art. 8-bis nel dettato della legge 689 del 1981, introducendo, così, nella cennata “parte generale” dell'illecito amministrativo depenalizzato e delle sanzioni amministrative l'istituto della reiterazione delle violazioni. Per quanto risenta nettamente del modello penalistico della recidiva (art. 99 c.p.), la reiterazione ne diverge per alcuni profili: non è necessario che la precedente violazione sia accertata con sentenza irrevocabile (si pensi ai tempi estremamente dilatati del processo civile), non opera nell'ipotesi del pagamento in misura ridotta, ed infine, gli effetti conseguenti alla reiterazione possono essere sospesi fino a quando il provvedimento che accerta la violazione precedentemente commessa sia divenuto definitivo.

Deve notarsi, ed il punto appare di deciso rilievo, che il principio della irretroattività della sanzione amministrativa per il rispettivo illecito, quale disposta dalla disciplina generale delineata dalla legge 689 del 1981, dovrebbe applicarsi anche al reato depenalizzato, che non potrebbe trasformarsi in violazione amministrativa con la correlata sanzione pecuniaria, in quanto non prevista al momento della sua commissione. Appare pertanto necessaria una precisa norma che, in deroga a quanto previsto dall'art. 1, l. 689/1981, ne stabilisca la punibilità: il che viene puntualmente disposto all'art. 40, l. 689/1981 secondo il quale le disposizioni di questo capo si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente all'entrata in vigore della presente legge che le ha depenalizzate, quando il relativo procedimento penale non sia stato definito. Ed una analoga disposizione dovrà essere contenuta nelle leggi di successive depenalizzazioni (ad es.: art. 100 d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507).

Con D.M. 13 giugno 2013 il Ministro della Giustizia istituiva una Commissione ministeriale presieduta dal Prof. Francesco Palazzo, con il compito di elaborare proposte di interventi in tema di sistema sanzionatorio penale.

La Commissione concludeva il suo lavori nel dicembre 2013, disponendo una Relazione ed uno Schema per la redazione di principi e criteri direttivi di delega legislativa in materia di riforma del sistema sanzionatorio penale.

Anche a seguito di tale Relazione, veniva promulgata la legge 28 aprile 2014, n. 67, recante Deleghe al Governo in materia di pene detentive non carcerarie e di riforma del sistema sanzionatorio. Disposizioni in materia di sospensione del procedimento con messa alla prova e nei confronti degli irreperibili.

La legge stessa stabiliva (artt. 3-8, l. 67/2014) il nuovo istituto della sospensione del procedimento con messa alla prova dell'imputato (artt. dal 168-bis al 168-quater c.p.) ed alcune deleghe al Governo. Fra queste, l'art. 1, lett. m) l. 67/2014 prevedeva l'introduzione di una causa di non punibilità per i casi di irrilevanza del fatto: delega eseguita con il d.lgs.16 marzo 2015, n. 28 (Disposizioni in materia di non punibilità per particolare tenuità del fatto, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera m), della legge 28 aprile 2014, n. 67), che ha introdotto l'art. 131-bisnel codice penale.

In particolare l'art. 2, l. 67/2014 delegava il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi per la riforma della disciplina sanzionatoria dei reati e per la contestuale introduzione di sanzioni amministrative e civili, in ordine alle fattispecie e secondo i princìpi e criteri direttivi successivamente specificati.

Facendo seguito di tale delega, l'Esecutivo ha emanato il d.lgs. 15 gennaio 2016, n. 7 (Disposizioni in materia di abrogazione di reati e introduzione di illeciti con sanzioni pecuniarie civili, a norma dell'articolo 2, comma 3, della legge 28 aprile 2014, n. 67) ed il d.lgs.15 gennaio 2016, n. 8 (Disposizioni in materia di depenalizzazione, a norma dell'articolo 2, comma 2, della legge 28 aprile 2014, n. 67).

Mentre il decreto legislativo 8/2016 si inserisce nel lungo corso del processo di depenalizzazione, ossia della derubricazione dell'illecito penale in illecito amministrativo, sia pure con particolari scansioni ed innovazioni, il decreto n. 7, alla stregua da quanto stabilito dalla legge delega, dispone l'abrogazione di alcune fattispecie penali e la introduzione di fattispecie proprie del diritto civile, con la nuova sanzione pecuniaria civile che non sostituisce, ma si aggiunge alla tradizionale sanzione civile della restituzione e del risarcimento del danno: id est una sanzione punitiva vera e propria.

A seguito della depenalizzazione dello scorso secolo e, soprattutto, dopo l'emanazione dei princìpi generali para-penali di cui alla legge 689 del 1981, era andato delineandosi l'attestarsi di un illecito punitivo di diritto pubblico, disciplinato dall'art. 25, comma 2, della Costituzione, ove il punito previsto da tale disposizione prevedesse sia la sanzione penale sia quella amministrativa punitiva.

Il punto ora diviene maggiormente problematico, posto che la depenalizzazione di cui al d.lgs. 7 del 2016 introduce una sanzione punitiva civilistica, non più pubblicistica e nel contesto di un procedimento civile.

Al di là degli sviluppi che il futuro riserverà a tale novum legislativo dal profilo dogmatico, mette conto evidenziare come il termine depenalizzazione si sia evoluto nel tempo dal profilo della politica criminale.

Se, all'inizio, con esso si voleva intendere la necessità di una deflazione penale, volta a distogliere dal sistema penale i reati bagatellari, in modo da evitare il ben noto ingolfamento processuale e, nel complesso, l'eccessiva, inaccettabile durata dei singoli processi, con il tempo nella depenalizzazione si è voluta inglobare pure l'esigenza della decarcerizzazione, ossia dello sfoltimento carcerario, vuoi in relazione ad una più moderna politica sanzionatoria non accentrata sul soggetto in vinculis, vuoi – e soprattutto – a seguito dalla sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo di Strasburgo, che ha condannato il nostro Paese proprio per le condizioni disumane delle strutture carcerarie, dovute all'eccessivo affollamento dei reclusi (Corte Edu, Sez. II, sent. 8 gennaio 2013, Torreggiani e a. c. Italia).

In definitiva, la depenalizzazione viene oramai ad intendere sia la deflazione penalistica, sia la decarcerizzazione, sia un punto fermo del processo di riforma del sistema sanzionatorio penale.