Agli eurogiudici la parola sulla sospensione dell’atto doganale emesso in assenza di contraddittorio

Con l'ordinanza n. 9278, depositata il 6 maggio scorso, la sesta Sezione (sottosezione T) della Cassazione chiede alla Corte di Giustizia, ai sensi dell'art. 267 TFUE, di chiarire se contrasta con il principio generale del contraddittorio procedimentale di matrice eurounitaria la normativa italiana che disciplina l'impugnazione in via amministrativa dell'atto doganale (artt. 66 ss. T.U.L.D.) laddove non prevede, in favore del contribuente che non sia stato ascoltato prima dell'adozione dell'atto impositivo da parte dell'amministrazione doganale, la sospensione dell'atto come conseguenza normale della proposizione dell'impugnazione.

Il caso. Una srl impugnava dieci avvisi di rettifica emessi dalla Dogana di Livorno per la ripresa a tassazione dell'IVA che la società non aveva versato, omettendo di introdurre merci importate nel deposito IVA come invece dichiarato. In ciascuno degli avvisi si chiariva che il contribuente poteva esperire, ex art. 11, c. 7, D.Lgs. 374/1990 il ricorso doganale di cui agli art. 66 ss. T.U.L.D., e ricorrendo le condizioni di cui all'art. 44 del Reg. CE n. 2913/92, sarebbe stato possibile ottenere la sospensione dell'esecutività della rettifica dell'accertamento presentando istanza al Direttore regionale dell'Agenzia delle Dogane, corredata da idonea garanzia in funzione dei maggiori diritti doganali accertati.

La CTP respingeva il ricorso, così come la CTR l'appello; la società contribuente proponeva dunque ricorso per cassazione lamentando, tra gli altri motivi, la lesione del diritto al contraddittorio procedimentale in ambito doganale. Sulla base di tale doglianza i giudici di Cassazione hanno ritenuto opportuno sollevare l'anzidetta questione pregiudiziale per un intervento ermeneutico della Corte di Giustizia.

La giurisprudenza della Cassazione e la prassi delle Dogane. Sulla tematica del contraddittorio procedimentale in ambito doganale, la Cassazione (n. 6621/2013) ha affermato che il rispetto di tale principio anche nella fase amministrativa, pur non essendo esplicitamente richiamato dal previgente Codice doganale comunitario, può essere desunto dalle previsioni di cui all'art. 11, D.Lgs. 374/90. Peraltro è stato chiarito (sent. n. 8399/13) che in tema di avvisi di rettifica in materia doganale è inapplicabile l'art. 12, c. 7 dello statuto del contribuente, operando in tale ambito lo jus speciale di cui all'art. 11 cit., preordinato a garantire al contribuente un contraddittorio pieno in un momento comunque anticipato rispetto all'impugnazione in giudizio del suddetto avviso.

Sul fronte della prassi, giova invece ricordare la Circolare n. 41/D/2002, con cui l'Agenzia delle Dogane, affrontando la questione relativa agli avvisi di rettifica dell'accertamento di cui all'art. 11 cit., ha precisato che “detti atti impositivi […] sono immediatamente esecutivi nei confronti del contribuente e, come tali, autonomamente impugnabili dinanzi alle Commissioni tributarie, nel termine decadenziale sopra citato. […] La contestazione della rettifica dell'accertamento, mediante instaurazione della controversia doganale ovvero proposizione del ricorso alla competente CTP, non ne sospende l'esecuzione (cfr. art. 244 CDC). Resta salva, tuttavia, la facoltà degli Uffici di concedere – a seguito di apposita istanza dell'operatore interessato – la sospensione cautelare in via amministrativa, al ricorrere delle condizioni previste dalla citata norma comunitaria".

I principi dell'ordinamento comunitario. La Corte di Giustizia, sulla scia della celeberrima sentenza Sopropè (18 dicembre 2008, C-349/07), ha riconosciuto al diritto di essere ascoltati il valore di principio fondamentale dell'Unione in qualsiasi procedimento, in quanto radicato nelle tradizioni costituzionali degli Stati membri, anche in assenza di norme specifiche. Il contraddittorio pare oltretutto configurarsi quale corollario necessario del principio di buon andamento della pubblica amministrazione (cfr. CGUE, 22 novembre 2012, C-277/11).

I principi sopra ricordati hanno trovato specifica applicazione in materia doganale nella sentenza Kamino International Logistics (C-129/13). In tale occasione la Corte, con riferimento a intimazioni di pagamento delle autorità doganali e nell'ipotesi in cui l'interessato può esprimere le proprie difese in sede di reclamo, pur non avendo potuto esercitare tale diritto prima dell'adozione dell'atto amministrativo, ha ritenuto che l'adozione di tali atti in assenza di contraddittorio preventivo, resi sulla base della normativa nazionale e del codice doganale (art. 220, par. 1 nonché 221, par. 1), comporti una limitazione del diritto di essere sentiti, e che eventuali simili restrizioni sono tollerabili solo se strumentali al soddisfacimento di obiettivi di interesse generale. In particolare è stato sostenuto che il diritto al contraddittorio procedimentale deve essere interpretato nel senso che, quando il destinatario di un'intimazione di pagamento adottata a titolo di un procedimento di recupero a posteriori di dazi doganali all'importazione, in applicazione del regolamento CE n. 2913/92, come modificato dal regolamento CE n.2700/2000, non è stato sentito dall'amministrazione prima dell'adozione di tale decisione, i suoi diritti di difesa sono violati quand'anche abbia la possibilità di far valere la sua posizione nel corso di una fase di reclamo amministrativo ulteriore, se la normativa nazionale non consente ai destinatari di siffatte intimazioni, in mancanza di una previa audizione, di ottenere la sospensione della loro esecuzione fino alla loro eventuale riforma. E' quanto avviene , in ogni caso, se la procedura amministrativa nazionale che attua l'art. 244, c. 2 [...] limita la concessione di siffatta sospensione allorché vi sono motivi di dubitare della conformità della decisione impugnata alla normativa doganale, o si debba temere un danno irreparabile per l'interessato”.

I dubbi circa la compatibilità del sistema italiano con il diritto UE. Da siffatto quadro discende che l'illegittimità del provvedimento in materia doganale reso in assenza di preventivo contraddittorio è esclusa allorché venga comunque garantita al contribuente:

1. la possibilità di impugnare l'atto in sede amministrativa con ricorso
2. la sospensione dell'atto come conseguenza normale della proposizione dell'impugnazione
3. la possibilità di esercizio del contraddittorio amministrativo, anche se successivo al ricorso in via amministrativa.

Orbene la normativa italiana, con riferimento alla sospensione dell'atto adottato inaudita altera parte, rinvia unicamente alla disciplina del codice comunitario (art. 244) senza introdurre alcuna specifica regolamentazione (cfr. art. 66 T.U.L.D. cit): ne consegue che nel sistema interno la sospensione dell'atto doganale emesso in assenza di contraddittorio non è conseguenza automatica della proposizione del ricorso in via amministrativa, ma costituisce solo un'evenienza che l'amministrazione può disporre al ricorrere delle condizioni previste dalla norma comunitaria.

Per tale motivo, i Giudici di Cassazione ritengono opportuno richiedere l'interpretazione della Corte europea sulla questione pregiudiziale così rilevata