Pregiudizialità tra questione di giurisdizione e questione di competenza in tema di ICI

Dato che sussiste pregiudizialità della questione di giurisdizione rispetto a quella di competenza – salvo i casi in cui tale pregiudizialità sia derogata in forza di norme o principi costituzionale o che assumono rilievo costituzionale – nel caso in cui sia stato proposto regolamento di competenza (facoltativo) avverso una sentenza di primo grado di un Giudice che ha declinato la propria competenza a conoscere della controversia, la Corte di cassazione, non essendosi formato il giudicato sulla giurisdizione, secondo il disposto di cui all'art. 43, comma 3, I° periodo, c.p.c., può rilevarne d'ufficio l'eventuale difetto da parte del giudice ordinario adìto ai sensi e per gli effetti dell'art. 37 c.p.c.

Un Comune in provincia di Mantova ha notificato ad un soggetto ingiunzione fiscale sulla base di due avvisi di accertamento, intimando a taluno il pagamento di una somma di denaro a titolo di imposta sugli immobili (I.C.I.) per due differenti anni d'imposta.

Successivamente lo stesso Comune notificò al medesimo soggetto ulteriore ingiunzione fiscale – sulla base di un altro avviso di accertamento – per intimare il pagamento dell' I.C.I per un diverso e successivo anno di imposta.

Con atto di citazione presso il Tribunale ordinario di Brescia – sezione distaccata di Breno – il ricorrente proponeva opposizione avverso le ingiunzioni al fine di far sospendere l'efficacia esecutiva delle stesse, nonché di dichiarare l'inesistenza e/o l'inammissibilità e/o la nullità e/o l'annullamento e comunque l'inefficacia delle ingiunzioni fiscali.

Successivamente il Comune si costituiva eccependo il difetto di giurisdizione e, pertanto, chiedendo di dichiarare inammissibile il ricorso, indicando quale realmente competente la Commissione Tributaria Provinciale di Mantova.

Il Tribunale adìto, dopo aver dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere del presente giudizio, ha ritenuto sulla base del D.Lgs. n. 150/2011 che “le controversie in materia di opposizione all'ingiunzione per il pagamento delle entrate patrimoniali degli enti pubblici di cui all'articolo 3 […] R.D. 14 aprile 1910, n. 639, sono regolate dal rito ordinario di cognizione” ed ha altresì ritenuto che la competenza doveva essere del Tribunale ordinario ove è situato il Comune autore dell'ingiunzione fiscale (cfr. art. 32 D.Lgs. n. 150/2011).

Con il successivo articolo (art. 36) del medesimo decreto legislativo, il Tribunale motivava altresì la sua decisione stabilendo “che le norme del suddetto decreto si applichino ai procedimenti istaurati successivamente alla data di entrata in vigore dello stesso” rimarcando quindi la corretta “giurisdizione del giudice ordinario a conoscere del presente giudizio sulla base del menzionato art. 32” (cfr. art. 36 D.Lgs. n. 150/2011).

Il ricorrente, avverso la summenzionata sentenza, ha proposto alla Corte di cassazione istanza di regolamento di competenza (deducendo tre motivi di censura), chiedendo in primo luogo di annullare la sentenza del Tribunale che ha declinato la propria competenza a conoscere dell'opposizione a ingiunzione fiscale e, successivamente, di affidare allo stesso Tribunale l'onere di decidere della causa.

Fu quindi assegnato tale ricorso alla Corte di Cassazione – sez. VI, sottosezione I – la quale con ordinanza interlocutoria, rimise gli atti al Primo Presidente per un'eventuale assegnazione alla Corte di Cassazione in SS.UU.

Dopo un'accurata analisi della giurisprudenza, veniva assegnato il ricorso all'udienza pubblica delle SS.UU., dove il Procuratore generale ha concluso chiedendo di dichiarare d'ufficio il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario e, quindi, il rigetto del ricorso.

Con sentenza n. 29 del 5 gennaio 2016, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione civile hanno affrontato il tema della pregiudizialità sulla questione di giurisdizione e sulla questione di competenza così argomentando, “se, qualora avverso una sentenza di primo grado – con la quale il giudice ordinario adito abbia esaminato e deciso sia una questione di giurisdizione, dichiarando esplicitamente la giurisdizione del giudice ordinario, sia una questione di competenza, dichiarando la propria incompetenza per territorio ed indicando il diverso giudice ritenuto territorialmente competente – sia stato proposto regolamento di competenza, la Corte di Cassazione possa o no, in tale sede, rilevare d'ufficio il difetto di giurisdizione del giudice ordinario originariamente adito”.

Le Sezioni Unite, dopo aver ricordato che in merito a tale questione sono emersi orientamenti divergenti, affermano come sia necessaria una corretta ed accurata analisi dell'ordinamento giurisdizionale e in primo luogo del relativo sistema normativo costituzionale.

I due orientamenti

Il primo orientamento, un tempo ritenuto maggioritario, evidenzia come la giurisdizione è decisa dal giudice che viene ritenuto competente (per materia, valore o territorio) a conoscere della controversia, sulla base della prospettazione della domanda.

Conseguentemente, ne deriva che la competenza riveste un carattere prioritario rispetto alla giurisdizione “giacché l'accertamento della spettanza della giurisdizione non può che essere decisa da giudice in astratto competente per materia, valore e territorio”, in virtù del principio secondo cui ogni giudice è ritenuto assolutamente idoneo a decidere della propria competenza e, quindi, sembra del tutto evidente come tale accertamento sia pregiudiziale rispetto a qualsivoglia questione, di rito o di merito.

Con tale orientamento viene pertanto fatta una lettura “restrittiva” di quello che è il principio del giudice naturale precostituito per legge (art. 25 Cost.), rimarcando come la questione di giurisdizione venga assorbita dalla questione di competenza nel momento stesso in cui viene nominato il giudice ritenuto competente per una determinata controversia.

L'orientamento suesposto, lo si ripete, fu recepito dalla giurisprudenza di legittimità e da autorevole dottrina, risalente ma a suo tempo maggioritaria (Cass. civ., ss.uu., 17 dicembre 2007, n. 26483; Cass. civ., ss.uu., 22 aprile 1999, n. 248).

Con il secondo orientamento, la Suprema Corte, ha diversamente osservato che “in un ordinamento giurisdizionale connotato da più giurisdizioni – ciascuna con proprie e specifiche attribuzioni giurisdizionali – il diritto alla tutela giurisdizionale, la garanzia del giudice naturale e gli stessi principi del giusto processo … per risultare pienamente ed effettivamente realizzati, esigono la massima certezza quanto all'individuazione del giudice legittimato alla cognizione della controversia relativamente alla quale si chiede tutela: innanzitutto del giudice – ordinario, amministrativo, speciale – al quale è attribuita, secondo Costituzione, tale cognizione (potestas judicandi) e, soltanto in seconda e definitiva approssimazione, del giudice al quale è concretamente attribuita, secondo l'ordinamento processuale di ciascuno ordine giurisdizionale stabilito con legge ordinaria, la cognizione medesima (potestas decidendi)”.

Ciò detto, le SS.UU. decidono di riesaminare il problema del rapporto di pregiudizialità tra questione di competenza e questione di giurisdizione alla luce di una disciplina costituzionale.

Infatti, in primo luogo, le ss.uu. precisano ed ampliano il concetto di garanzia del “giudice naturale” di cui all'art. 25 Cost. stabilendo che questa garanzia non fa riferimento esclusivamente alla “competenza in senso stretto”, ma si estende anche alla “competenza giurisdizionale” a conoscere una determinata controversia, sia in correlazione a quanto stabilito dall'art. 24 Cost. poiché tutti “devono avere diritto alla tutela giurisdizionale” sia in correlazione a quanto stabilito dall'art. 111 Cost., fondamentale regola di organizzazione costituzionale volta ad assicurare l'indipendenza per l'imparzialità di un giudice. In particolare la Costituzione, oltre ad individuare le differenti giurisdizioni e i relativi criteri di attribuzione della potestas iudicandi, indica la Corte di Cassazione quale unico giudice legittimato a dirimere questioni di giurisdizione (art. 111, comma 8, Cost.), così esprimendo, ancora una volta, il fondamento della pregiudizialità della questione di giurisdizione rispetto alla questione di competenza e tutto ciò in coerenza con gli articoli 24, primo comma e 25, primo comma Cost., oltre che con i princìpi del giusto processo (art. 111, comma 1, Cost.).

Inoltre giova evidenziare come l'eventuale pregiudizialità della questione di competenza rispetto alla questione di giurisdizione, risulterebbe in contrasto con il principio del giusto processo (ragionevole durata) e, più in generale, con il criterio di economia processuale, qualora in un momento successivo il giudice adìto risultasse privo di giurisdizione.

L'orientamento secondo cui vi è pregiudizialità della questione di giurisdizione rispetto alla questione di competenza può essere derogata in soli due casi:

• “a monte”, per la mancanza delle condizioni minime di legalità costituzionale in ordine all'instaurazione del giusto processo (ex multis, Cass. civ., ss.uu., nn. 22776/2012 e n. 5873/2012 e n. 26019/2008);
• “a valle”, nel caso di formazione del giudicato (implicito o esplicito) sulla giurisdizione: infatti, il giudicato risponde all'esigenza di definitività e certezza delle situazioni giuridiche controverse, che costituisce un valore costituzionalmente protetto, essendo ricollegabile sia al diritto alla tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.), sia al principio di ragionevole durata del processo (ex multis, Cass. civ., ss.uu., n. 224/1996; Cass. civ., ss.uu., n. 129/2008; Cass. civ., ss.uu., n.24883/2008).

In conformità con le richiamate norme costituzionali, l'art. 37 c.p.c. prevede che “il difetto di giurisdizione del giudice ordinario nei confronti della pubblica amministrazione è rilevato anche d'ufficio in qualunque stato e grado del processo”.

Pertanto, come affermato del Sezioni Unite – ogni giudice adito, qualora egli stesso o la parte – dubiti della sua competenza, deve sempre preliminarmente verificare, anche d'ufficio, la sussistenza della propria giurisdizione e, solo in un momento successivo, in caso affermativo, la sussistenza della propria competenza, nel rispetto delle prescrizioni dettate dall'art. 38 c.p.c., diversamente operando la previa “statuizione sulla sola questione di competenza potrebbe risultare inutiliter”, qualora il giudice adito fosse poi dichiarato privo di giurisdizione, oltreché collidente con i principi di economia processuale e del giusto processo.

Le SS.UU. proseguono enunciando il principio di diritto stabilendo che “nel caso in cui avverso una sentenza (di primo grado)– con la quale il giudice ordinario adito abbia esaminato e deciso sia una questione di giurisdizione, dichiarando espressamente la giurisdizione del giudice ordinario, sia una questione di competenza, declinando la propria competenza ed indicando il diverso giudice ritenuto competente – sia stato proposto regolamento di competenza, da qualificarsi come “facoltativo”, la Corte di Cassazione, non essendosi formato il giudicato sulla giurisdizione secondo il disposto di cui all'articolo 43 c.p.c., comma 3, primo periodo, può rilevare d'ufficio il difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito ai sensi dell'articolo 37 cod. proc. civ., in forza dei concorrenti principi di pregiudizialità della questione di giurisdizione rispetto alla questione di competenza, di economia processuale, di ragionevole durata del processo e di attribuzione costituzionalmente riservata alla Corte di Cassazione di tutte le questioni di giurisdizione e di competenza, nonché del rilievo che la statuizione sulla sola questione di competenza potrebbe risultare inutiliter data a seguito di un esito del processo d'impugnazione sulla questione di giurisdizione nel senso del difetto di giurisdizione del giudice ordinario”.

La conclusione delle SS.UU.

Le SS.UU. sono giunte pertanto alla conclusione che la giurisdizione riveste carattere pregiudiziale rispetto alla competenza; quest'ultima infatti altro non è che una frazione stessa della giurisdizione motivo per cui anche alla luce, non solo della legge ordinaria ma della stessa Costituzione, il giudice di volta in volta chiamato a dover valutare sia in ordine alla propria potestas iudicandi che in ordine alla propria potestas decidendi, dovrà procedere anteponendo sempre la prima alla seconda. Nello specifico gli Ermellini hanno anche stabilito che la questione attinente alla giurisdizione può essere decisa d'ufficio anche se l'intervento del giudice di legittimità era stato richiesto in ordine ad un regolamento di competenza.

Non si può che condividere quanto stabilito dalle SS.UU. in relazione alla pregiudizialità della questione di giurisdizione rispetto alla questione di competenza, anche alla luce dei principi costituzionali quali la ragionevole durata del processo e dell'economia processuale.