Le novità sui ricorsi amministrativi in materia di lavoro

Il Decreto Legislativo 14 settembre 2015, n. 149, contenente disposizioni per la razionalizzazione e semplificazione dell'attività ispettiva, ha istituito l'Ispettorato Nazionale del Lavoro (INL), prevedendo un nuovo modello di programmazione e di controllo tramite la nascita di un'agenzia unica che accorpa le funzioni ispettive precedentemente svolte dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, dall'INPS e dall'INAIL.

Il nuovo soggetto è dotato di autonomia organizzativa e contabile ed è sottoposto alla vigilanza del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali, che provvede al monitoraggio periodico degli obiettivi e della gestione delle risorse finanziarie, sotto il controllo della Corte dei Conti.

L'INL ha sede a Roma ed è strutturato in 4 Ispettorati interregionali con sede a Milano, Roma, Napoli e Venezia ed in 74 Ispettorati territoriali del lavoro (ITL) aventi sede nei capoluoghi di provincia e che svolgono le funzioni di coordinamento, vigilanza e controllo in precedenza assegnate alle Direzioni Territoriali del Lavoro (DTL).

Gli organi del nuovo Ispettorato sono: il direttore, denominato Capo dell'Ispettorato, il Collegio dei Revisori, il Consiglio di Amministrazione ed il Comitato Operativo.

Il Decreto Legislativo sopraindicato, oltre ad istituire e disciplinare il nuovo Ispettorato, è intervenuto a modifica di alcuni articoli del Decreto Legislativo 23 aprile 2004, n. 124, rubricato "Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell'articolo 8 della Legge 14 febbraio 2003, n. 30".

L'art. 11, comma 1, lettera d), D.Lgs. n. 149/2015 ha novellato, in particolare, gli articoli 16 e 17, D.Lgs. n. 124/2004 che disciplinano rispettivamente i ricorsi amministrativi contro i provvedimenti ordinanza-ingiunzione emessi ai sensi dell'art. 18, Legge n. 689/1981 e gli atti di accertamento emessi dall'Ispettorato del Lavoro e dagli organi previdenziali ed assicurativi. Le nuove disposizioni sono efficaci del 1° gennaio 2017, data della piena operatività dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro.

Prima di analizzare le novità, giova premettere che la Legge di depenalizzazione n. 689/1981 ha introdotto una novità nel sistema sanzionatorio previsto dal nostro ordinamento, sostituendo le pene dell'ammenda e della multa con una sanzione amministrativa, ossia il pagamento di una determinata somma pecuniaria.

La dottrina in materia ha in passato più volte sottolineato l'evidente assimilazione all'illecito civile; infatti in entrambi i casi è previsto l'obbligo di pagare una somma di denaro, sebbene la natura della sanzione sia differente, atteso il carattere risarcitorio di quella prevista per l'illecito civile.

Al contrario, la sanzione amministrativa prevista dalla Legge n. 689/1981 ha mantenuto le caratteristiche di quella penale pur non essendo tale; ci si riferisce, in particolare, alla responsabilità personale, all'estinzione dell'obbligazione con la morte del trasgressore ed all'intrasmissibilità agli eredi.

La sanzione resta in ogni caso di tipo amministrativo e non penale, ne è ulteriore conferma il fatto che l'autorità che la infligge emette un'ordinanza-ingiunzione, vale a dire quel particolare atto della Pubblica Amministrazione mediante il quale si notificano al trasgressore il tipo di violazione e l'ammontare di una sanzione di tipo pecuniario, nella fase successiva al decorso dei termini solitamente previsti per il pagamento in misura ridotta di quanto indicato nei verbali di accertamento.

La notificazione dell'ordinanza-ingiunzione può essere eseguita dall'ufficio che adotta l'atto, secondo le modalità previste dalla Legge 20 novembre 1982, n. 890 e la stessa ordinanza costituisce titolo esecutivo.

Come noto, l'articolo 13, D.Lgs. n. 124/2004 prevede che il personale ispettivo e, dal 25 agosto 2007, anche il personale amministrativo degli istituti previdenziali, ai sensi dell'art. 4, comma 6, Legge n. 123/2007, qualora rilevi inadempimenti da cui derivino sanzioni amministrative, ha l'obbligo di diffidare il datore di lavoro a regolarizzare le inosservanze sanabili, fissandone il termine.

In caso di ottemperanza alla diffida, il datore di lavoro potrà essere ammesso al pagamento delle sanzioni nella misura pari al minimo edittale ovvero nella misura pari ad un quarto della sanzione stabilita in misura fissa, con la conseguente estinzione del procedimento sanzionatorio.

La diffida interrompe i termini di cui all'art. 14, Legge n. 689/1981, fino alla scadenza del termine per la regolarizzazione, mentre in caso di accertata inottemperanza l'attività ispettiva riprenderà il suo corso.

In funzione di una razionalizzazione e della riorganizzazione strutturale del sistema ispettivo con la creazione del citato Ispettorato Nazionale del Lavoro, è stato riformulato l'art. 16, D.Lgs. n. 124/2004. Per effetto delle modifiche introdotte, viene meno la possibilità di proporre ricorso amministrativo avverso le ordinanze-ingiunzione dell'Ispettorato territoriale, al direttore della struttura sovraordinata, ferma restando l'impugnabilità diretta delle predette ordinanze presso l'Autorità giudiziaria, ai sensi dell'art. 22, Legge n. 689/1981.

L'INL, con la Circolare 29 dicembre 2016, n. 4, ha divulgato le istruzioni operative per la trattazione dei ricorsi amministrativi, sottolineando che gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria di cui all'art. 13, co. 7, D.Lgs. n. 124/2004 (ad esempio la Guardia di Finanza e la Polizia di Stato) sono quelli che procedono all'accertamento delle violazioni punite con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro, diversi dagli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria che operano all'interno dell'INL.

L'articolo 13, D.Lgs. n. 124/2004, continua la Circolare, infatti ha inteso riferirsi separatamente al personale ispettivo del Ministero del Lavoro, al personale degli istituti previdenziali e ad ogni organo ispettivo in possesso della qualifica di ufficiale o agente di polizia giudiziaria, pertanto il ricorso contro gli atti di accertamento di cui all'art. 13, co. 7, D.Lgs. n. 124/2004 riguarda unicamente gli atti del personale ispettivo che non si identificano con gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria che operano all'interno dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro, atteso peraltro che rispetto agli atti adottati da questi ultimi va utilizzato il diverso ricorso al Comitato per i rapporti di lavoro di cui si dirà nel prosieguo della trattazione.

Si ritengono esclusi da tale ricorso gli atti degli ispettori del lavoro, presumibilmente anche per garantire l'effettiva terzietà dell'organo chiamato a decidere.

Tuttavia, si intende qui richiamare la facoltà concessa al datore di lavoro di far valere le proprie ragioni, a fronte degli atti degli ispettori del lavoro, ricorrendo a quanto previsto dall'art. 18, Legge n. 689/1981, che consente di far pervenire, entro 30 giorni, al direttore della sede territoriale dell'Ispettorato Nazionale, preposto all'emanazione dell'ordinanza-ingiunzione, scritti difensivi e documenti, oltre alla possibilità di essere sentiti.

Nella seguente tabella si confronta il testo della norma prima e dopo l'intervento modificativo operato dal D.Lgs. n. 149/2015.

Presso le competenti sedi interregionali dell'Ispettorato del Lavoro è costituito il Comitato per i rapporti di lavoro, composto dal direttore della sede interregionale dell'Ispettorato Nazionale, che lo presiede, dal direttore dell'INPS e dal direttore dell'INAIL del capoluogo di regione dove ha sede l'Ispettorato competente.

Proprio in relazione al ricorso da inoltrare al Comitato anzidetto, si rileva, nel novellato art. 17, D.Lgs. n. 124/2004, che esso va ora presentato per impugnare gli atti di accertamento dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro e di quelli adottati dal personale ispettivo proveniente dagli istituti previdenziali.

Le sopravvenute modifiche, ricavabili dalla lettura del predetto art. 17, nella sua nuova formulazione, riguardano l'organo decisorio, collocato presso le sedi dell'Ispettorato e non più qualificato "regionale" come nella precedente denominazione; inoltre, gli atti contro cui ricorrere non comprendono le ordinanze-ingiunzione dell'Ispettorato territoriale che, ripetiamo, sono impugnabili giudizialmente.

Infine si sottolinea l'avvenuta cancellazione della disposizione di cui al precedente comma 3 che disciplinava la sospensione dei termini di cui agli artt. 14, 18 e 22, Legge n. 689/1981 e di quelli per i ricorsi giurisdizionali avverso i verbali degli Istituti previdenziali, in caso di presentazione del ricorso.

Nel dettaglio, l'art. 14, attiene al termine per la notifica delle violazioni contenute nel verbale oggetto del gravame, mentre il riferimento all'art. 22, riguarda il termine per impugnare l'ordinanza-ingiunzione: in entrambi i casi non si riscontrano particolari conseguenze operative derivanti dalla modifica.

Con particolare riguardo invece all'art. 18, il riferimento è alla possibilità di presentare, entro 30 giorni, gli scritti difensivi e di chiedere l'audizione, a seguito dell'avvenuta notifica del verbale di accertamento. La modifica è da considerare una semplificazione di fatto, in quanto il venir meno del riferimento alla sospensione nell'art. 17 non pregiudica la possibilità di richiederla, stante le disposizioni contenute nell'art. 18, norma che disciplina fattispecie non esclusivamente di carattere lavoristico e la cui modifica comporterebbe maggiori difficoltà.

Resta immutata la disciplina riferita al ricorso al direttore dell'Ispettorato avverso il provvedimento di sospensione dell'attività imprenditoriale qualora, in sede di accesso ispettivo, si rilevi impiego di personale non risultante dalla documentazione obbligatoria (comunicazioni obbligatoria preventive) in misura pari o superiore al 20% del totale dei lavoratori presenti sul posto di lavoro ovvero nei casi di gravi e reiterate violazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro; analoga considerazione dovrebbe valere per quanto concerne la diffida accertativa per crediti patrimoniali in favore dei prestatori di lavoro ex art. 12, D.Lgs. n. 124/2004, da inoltrare al predetto Comitato, integrato nella composizione con la presenza dei rappresentanti sindacali sia dei lavoratori che di parte datoriale.

Pertanto, ricapitolando quanto sin qui esposto, tutti i ricorsi avverso gli atti di accertamento dell'Ispettorato nazionale del lavoro e gli atti di accertamento degli Enti previdenziali e assicurativi che abbiano ad oggetto la sussistenza o la qualificazione dei rapporti di lavoro, vanno inoltrati entro 30 giorni dalla notifica degli stessi alla sede territoriale competente dell'Ispettorato e sono decisi, con provvedimento motivato, dal Comitato per i rapporti di lavoro.

La seguente tabella pone a confronto la nuova e la precedente formulazione della disposizione sin qui esaminata.

Come abbiamo più volte evidenziato, i ricorsi vanno entrambi presentati entro 30 giorni dalla data di notifica dell'atto da impugnare.

Il ricorso previsto dall'art. 16, D.Lgs. n. 124/2004 va inoltrato all'Ispettorato Territoriale nel cui ambito è stato adottato l'atto di accertamento oggetto dell'impugnativa (che deve essere allegato), quello previsto dal successivo art. 17 va invece inoltrato all'Ispettorato Interregionale nel cui ambito è stato prodotto l'atto da impugnare.

Resta ferma la trasmissione d'ufficio dei ricorsi all'organo competente secondo il disposto dell'art. 2, comma 3, D.P.R. n. 1199/1971 in materia di semplificazione dei ricorsi amministrativi, nei casi di presentazione ad organo diverso da quello competente.

I ricorsi possono essere presentati personalmente o mediante raccomandata con avviso di ricevimento. La trasmissione a mezzo posta elettronica certificata (PEC) è considerata equivalente alla presentazione personale.

Il termine di presentazione dei ricorsi è interrotto a seguito di emanazione della diffida prevista dall'art. 13, D.Lgs. n. 104/2004, come modificato dal D.Lgs. n. 149/2015.

Sono da ritenere ancora valide le indicazioni fornite in tema di ricorsi amministrativi con le Circolari Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali n. 24/2004 (chiarimenti ed indicazioni operative per il personale ispettivo) e n. 16/2010 (ricorsi ex artt. 16 e 17, D.Lgs. n. 124/2004) nonché di quanto chiarito con lettera Circolare 21 gennaio 2015, n. 37 (istruzioni operative per i ricorsi amministrativi a seguito del passaggio di funzioni alle Direzioni Interregionali del Lavoro) in quanto compatibili con il nuovo assetto organizzativo dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro.

La Circolare n. 4/2016 dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro specifica che trova applicazione il principio generale del tempus regit actum; pertanto le modifiche normative non incidono sui ricorsi per i quali, alla data di operatività dell'INL, sia stato definito il relativo procedimento per effetto della intervenuta decisione o in conseguenza del decorso del termine per la formazione del silenzio rigetto (60 e 90 giorni).

Il dies a quo per impugnare in tribunale le ordinanze-ingiunzione oggetto di ricorsi già decisi o per i quali si è formato il silenzio rigetto, decorre dalla notifica della decisione amministrativa ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione.

Il termine per impugnare in tribunale le ordinanze-ingiunzione non ancora decise o per le quali non si è formato il silenzio rigetto, coincide con la data di efficacia delle nuove norme; in questo caso, il termine pertanto decorre dal 1° gennaio 2017.

I ricorsi amministrativi avverso ordinanze-ingiunzione presentati successivamente al 1° gennaio 2017 sono inammissibili, in quanto non previsti dalla nuova disciplina.

In merito all'impugnabilità delle decisioni del Comitato e del capo dell'Ispettorato Territoriale del Lavoro, ricordiamo che è inammissibile l'impugnazione giudiziale davanti al TAR o al Giudice del Lavoro delle decisioni ex artt. 16 e 17, D.Lgs. n. 124/2004, così come precisato anche con Circolare Ministero del Lavoro n. 16/2010, in cui il Ministero del Lavoro rende noto di aver aderito all'orientamento giurisprudenziale che ritiene inammissibile l'impugnazione giudiziale (davanti al Tribunale Amministrativo Regionale e/o al Giudice del lavoro) delle decisioni rese nell'ambito dei ricorsi amministrativi contemplati negli articoli 16 e 17, D.Lgs. n. 124/2004.

Secondo tale orientamento, l'atto lesivo dei diritti del ricorrente non si identifica nella decisione emessa a seguito della definizione dei menzionati ricorsi, bensì nei provvedimenti oggetto di gravame amministrativo.

La Circolare espone infine un'ulteriore precisazione, laddove sottolinea che il Consiglio di Stato ha escluso l'ammissibilità del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica nelle controversie relative ad opposizione a sanzione amministrativa pecuniaria, in quanto afferenti ad una competenza "funzionale e inderogabile" del Giudice ordinario, delineata dalle previsioni di cui agli art. 22 e seguenti, Legge n. 689/1981 e dalla procedura ivi stabilita, che consente al Giudice del merito di accogliere l'opposizione modificando l'ordinanza-ingiunzione anche solo limitatamente all'entità della sanzione dovuta, "stante la peculiare natura del procedimento relativo alla inflizione delle sanzioni amministrative in materia di tutela del lavoro".

In conclusione si ritiene utile fornire un quadro di sintesi nella seguente tabella: