L'adeguamento della normativa interna della Città del Vaticano alle disposizioni internazionali in materia di riciclaggio

L'adeguamento della normativa interna della Città del Vaticano alle disposizioni internazionali in materia di riciclaggio e finanziamento del terrorismo ha richiesto lunghi periodi di adeguamento e alcune modifiche: in questo articolo diamo brevemente conto del percorso di produzione normativa che ha portato la legislazione dello Stato pontificio alla situazione attuale.

Con riferimento alla normativa antiriciclaggio, il 19 dicembre 2009 lo Stato della Città del Vaticano ha firmato con l'Unione europea e lo Stato italiano una Convenzione monetaria (2010/C/28/05), con la quale ha assunto l'obbligo di uniformare le proprie leggi alle raccomandazioni e alle norme europee e internazionali sulla trasparenza, adottando tutte quelle misure idonee a prevenire la commissione dei reati di riciclaggio, di frode e falsificazione dei mezzi di pagamento.

A tal fine il 30 dicembre 2010 lo Stato Pontificio ha promulgato tre leggi: la legge CXXVIII sulla frode e contraffazione di banconote e monete in euro; la legge CXXIX relativa ai tagli, specifiche riproduzioni, sostituzioni e ritiro delle banconote in euro; la legge n. CXXX, sulla faccia, i valori unitari, le specifiche tecniche e la titolarità dei diritti d'autore sulle facce nazionali delle monete in euro destinate alla circolazione.

A completamento del quadro normativo succitato sono state emanate alla medesima data, da Papa Benedetto XVI, la Lettera Apostolica in forma di Motu Proprio e, dalla Pontificia Commissione per lo Stato della Città del Vaticano, la legge CXXVII in materia di riciclaggio dei proventi di attività illecite, in recepimento alla III direttiva 2005/60/Ce.

La legge CXXVII ha dunque introdotto a carico di ogni persona fisica o giuridica, ente e organismo di qualsivoglia natura gli obblighi di adeguata verifica della clientela previsti dall'art. 29 della legge medesima.

Fra questi obblighi troviamo l'identificazione del soggetto che instaura un rapporto continuativo o d'affari o che esegue un'operazione; l'individuazione e l'identificazione dell'eventuale titolare effettivo, cioè della persona fisica per conto della quale è realizzata l'operazione o l'attività nonché della persona fisica che possiede o controlla l'entità giuridica beneficiaria dell'operazione; l'acquisizione di informazioni sullo scopo e sulla natura del rapporto continuativo o della relazione d'affari dell'operazione.

Gli obblighi di adeguata verifica sono calibrati in funzione del rischio associato al tipo di rapporto continuativo o d'affari, di operazione, di cliente o di prodotto, e possono essere semplificati o rafforzati a seconda di alcune circostanze del caso concreto.

La semplificazione degli obblighi di adeguata verifica avviene nei casi in cui sia vi sia un rischio minore di commissione dei reati di riciclaggio e di finanziamento al terrorismo. Ai sensi dell'art. 30 della legge CXXVII, non trovano applicazione gli obblighi di adeguata verifica qualora il soggetto con cui si instaura il rapporto è un ente creditizio o finanziario situato in un Paese estero che imponga obblighi equivalenti a quello dello Stato.

Gli obblighi sono invece rafforzati nei casi in cui vi sia un rischio più elevato per la commissione dei reati di cui ci si occupa. Ai sensi dell'articolo 31, comma 2, legge CXXVII, ciò avviene quando il soggetto che instaura il rapporto non è fisicamente presente: in questi casi occorrerà applicare delle misure supplementari per la verifica dell'identità di questo soggetto e di tutti dati e le informazioni raccolte.

Ai sensi dell'articolo 33 della legge CXXVII, il Sommo Pontefice ha costituito l'Autorità di Informazione Finanziaria (Aif), quale organismo autonomo e indipendente, con compiti preventivi e repressivi dei reati di riciclaggio e finanziamento del terrorismo.

L'Autorità in parola assolve tra le altre le seguenti funzioni: riceve dai soggetti obbligati le segnalazioni di operazioni sospette e svolge le dovute verifiche; emana e aggiorna periodicamente gli indicatori di anomalia per individuare le operazioni sospette; valuta l'adeguatezza delle misure adoperate dai soggetti obbligati; può sospendere le operazioni sospette per un periodo massimo di 5 giorni; analizza eventuali segnali di anomalia con riferimento a determinate attività e settori dell'economia; segnala al Promotore di Giustizia presso il tribunale fatti che potrebbero configurare i suddetti reati; cura i rapporti con gli organismi internazionali e comunitari che definiscono le politiche di prevenzione e contrasto ai medesimi reati.

La legge CXXVII è stata sottoposta al vaglio del Moneyval, il Comitato di esperti del Consiglio d'Europa, il quale valuta la conformità delle legislazioni nazionali rispetto alle norme internazionali ed europee in materia di antiriciclaggio e contrasto del finanziamento al terrorismo.

Il predetto Comitato, a seguito delle visite dei valutatori che si sono svolte dal 21 al 26 novembre 2011 e dal 14 al 16 marzo 2012, ha riscontrato forti carenze sulla normativa della Città del Vaticano in materia di riciclaggio e finanziamento del terrorismo e ha rinvenuto una mancanza di chiarezza sul ruolo, le responsabilità, i poteri e l'indipendenza dell'Autorità di Informazione Finanziaria, nonché sulla natura dell'Istituto per le Opere Religiose (Ior).

Il Moneyval ha infatti considerato lo Ior come istituzione atipica, perché dalle qualità possedute e le attività svolte non era chiaro se l'Istituto rientrasse nella categoria delle persone giuridiche o in quella delle Autorità pubbliche.

Per far fronte alle valutazioni negative del Moneyval è stata emanata legge CLXVI del 24 aprile 2012, la quale presenta una struttura più articolata e complessa della normativa del 2010 e segue i parametri internazionali del financial action task force (FATF), quelli del gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI) e le raccomandazioni del Moneyval, ossia i migliori strumenti normativi per la creazione di un saldo sistema di protezione contro il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo.

La legge CLXVI, esclusivamente ai fini della normativa antiriciclaggio e quella di prevenzione del finanziamento del terrorismo, dà una nuova definizione di persona giuridica, distinta dalle precedenti nozioni presenti nell'ordinamento canonico o vaticano. Secondo la nuova accezione, le persone giuridiche sono quegli enti non rientranti nella definizione di Autorità pubblica, comprese le fondazioni e i trust, indipendentemente dalla natura e dalla tipologia di attività svolte (articolo 1, comma 3). La nuova definizione di persona giuridica era dunque in grado di ricomprendere anche lo Ior.

Tanto le persone fisiche quanto le persone giuridiche sono sottoposte agli obblighi di adeguata verifica, registrazione, conservazione e segnalazione. Il nuovo art. 42-bis della legge CLXVI ha poi introdotto a carico delle persone giuridiche la c.d. responsabilità amministrativa certamente assimilabile a quella prevista in Italia dal d.lgs. 8 giugno 2001, n. 231.

La responsabilità amministrativa delle persone giuridiche introdotta dall'art. 42-bis della legge CLXVI comporta, nei casi di condanna per i reati di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo, l'applicabilità di sanzioni pecuniarie che vanno da un minimo di 20.000 euro ad un massimo di 2.000.000 euro e, al ricorrere delle circostanze elencate al terzo comma, l'applicazione della sanzione di interdizione temporanea dall'attività.

La legge in argomento ha anche riformulato il contenuto dell'articolo 421-bis del codice penale vaticano sul reato di riciclaggio.

Il testo della norma configura il reato di riciclaggio a carico di chiunque sostituisca, converta o trasferisca denaro o altre risorse economiche, che sa provenire da altri reati, allo scopo di nascondere o dissimulare la derivazione illecita degli stessi o di aiutare gli autori dei predetti reati a rimanere impuniti.

Nella versione risultante dalle modifiche apportate dalla legge CLXVI del 2012, la norma punisce inoltre la condotta di sostituzione, quella di trasferimento e quella di conversione, ossia tutte quelle attività di “ripulitura” dei proventi illeciti.

Nella nuova formulazione del 2012, rispetto al testo del 2010, si sostituisce il termine altre utilità con quello di altre risorse economiche, ossia qualunque elemento suscettibile di sfruttamento economico.

Si tratta di una norma con grande presa sulle strutture bancarie e finanziarie del Vaticano, poiché obbliga queste ultime ad effettuare i dovuti accertamenti sulla provenienza delle provviste di denaro che transitino per le istituzioni dello Stato.

L'articolo in parola punisce anche l'autoriciclaggio, permettendo di sanzionare tutte quelle condotte commesse all'estero dai cittadini residenti nella Città del Vaticano, come nell'ipotesi in cui l'autore reato si valga di conti o posizioni finanziarie nella Città del Vaticano per farvi confluire il prezzo, il prodotto o il profitto di delitti commessi in un altro Stato.

La legge CLXVI del 2012 ha poi introdotto significative modifiche in relazione all'Autorità di Informazione Finanziaria, la cui autonomia, diversamente da quanto previsto nella disciplina del 2010, non è più piena. Alla Aif è stata affiancata la Segreteria di Stato, la quale ha, tra gli altri, il compito di definire le politiche in materia di lotta contro i reati di riciclaggio e il finanziamento del terrorismo, nonché la partecipazione a istituzioni e organismi internazionali.

Con la Lettera Apostolica in forma di Motu Proprio del 8 agosto 2013, anche il Sommo Pontefice ha ulteriormente ridefinito e ridimensionato i poteri dell'Autorità di Informazione Finanziaria, attraverso l'istituzione di un Comitato di Sicurezza Finanziaria con il fine di coadiuvare e favorire l'attività della predetta Autorità. Al Comitato vengono infatti attribuiti ampi poteri in materia di prevenzione e contrasto del riciclaggio, finanziamento al terrorismo e proliferazione di armi di distruzione di massa.

Detto provvedimento ha esteso le nuove disposizioni in materia di contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo, sancite nelle modifiche apportate dalla legge CLXVI del 24 aprile 2012, anche ai Dicasteri e agli altri organismi ed enti dipendenti dalla Santa Sede nonché delle organizzazioni senza scopo di lucro aventi personalità giuridica canonica e sede nello Stato della Città del Vaticano.

Con un'altra Lettera Apostolica in forma di Motu Proprio del 15 novembre 2013, il Papa Francesco ha altresì modificato lo statuto dell'Autorità di Informazione Finanziaria che era stato emanato dal precedente Pontefice in data 30 dicembre 2010, apportando delle variazioni alla struttura dell'Autorità.

Alle modifiche apportate alla normativa vaticana e canonica ha fatto seguito il giudizio positivo dei Moneyval, il quale nel rapporto del 9 dicembre 2013 ha considerato con favore sia i miglioramenti e i chiarimenti inseriti nella normativa della Santa Sede in contrasto al riciclaggio del denaro di provenienza illecita e al finanziamento del terrorismo, sia quelli effettuati nei confronti dello Ior, con l'esatta individuazione e la pubblicazione delle categorie di soggetti che possono accedere ai servizi finanziari dell'Istituto, limitando in tal modo la commissione dei reati in argomento.

Con la convenzione monetaria (2010/C/28/05) tra Europa e Santa Sede – così come modificata dalla decisione della Commissione europea 2017/124 del 24 gennaio 2017 – è stato previsto l'obbligo per la Santa Sede di attuare entro il 31 dicembre 2017la IV direttiva 2015/849/Ue del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2015, relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo.

La predetta Direttiva va a sostituire la III direttiva 60/2005 e introduce alcune importanti novità, tra le quali:

1. una nuova e più ampia definizione di persona politicamente esposta;
2. il rafforzamento dell'obbligo di valutazione del rischio per banche e professionisti, tra i quali avvocati e contabili;
3. l'introduzione di un elenco obbligatorio di misure rafforzate per un'adeguata verifica della clientela;
4. la modifica del sistema sanzionatorio, il quale diventa più severo rispetto a quello precedente;
5. la costituzione di un registro centrale, per l'inserimento delle informazioni a disposizione delle autorità nazionali e dei soggetti obbligati, atto a garantire la trasparenza societaria e dei trust;
6. la semplificazione dei rapporti di cooperazione tra gli Stati membri, per tracciare e tenere sotto controllo i trasferimenti di denaro sospetti.

Ad oggi la direttiva non è stata ancora attuata. D'altra parte, con il terzo Progress Report approvato dal Moneyval il 6 dicembre 2017, è stato fatto il punto sui progressi realizzati dalla Santa Sede in tema di contrasto al riciclaggio di denaro e finanziamento del terrorismo internazionale. Il comitato di esperti costituito presso il Consiglio d'Europa ha positivamente valutato l'attività della Aif, quale unità di informazione finanziaria nonché di vigilanza e regolamentazione. Lo stesso comitato ha altresì constatato che lo Stato della Città del Vaticano ha costruito un sistema di segnalazione efficiente e che l'autorità giudiziaria sta attivamente cooperando a livello internazionale. Il Moneyval ha nondimeno segnalato possibili lacune per ciò che attiene all'applicazione delle norme antiriciclaggio, sottolineando che allo stato non si ravvisa l'esistenza di alcun processo per i reati in questione e che dei sequestri operati in via preventiva nessuno si è tramutato in una confisca.

Dopo un primo parere negativo da parte del Moneyval sulla conformità della normativa interna della Città del Vaticano alle regole internazionali in materia di riciclaggio e finanziamento del terrorismo, la Santa Sede ha attuato riforme e misure tese a rafforzare il proprio sistema interno e avvicinare così la propria legislazione a quella in vigore nei Paesi europei. La strada intrapresa ha certamente portato un progresso dal punto di vista normativo, sebbene sussistano ancora aspetti che inducono a ritenere non del tutto completato il processo in corso.