Sistemi di controllo interno nelle cooperative
Dario Scarpa
Dario Scarpa
06 Giugno 2018
Le società cooperative necessitano di particolari sistemi di controllo in quanto il loro tratto distintivo maggiore è rappresentato dallo scopo mutualistico che importa non poche conseguenze sia sotto il profilo disciplinare ed organizzativo della società sia, soprattutto, sotto il profilo fiscale.
Inquadramento
Le società cooperative necessitano di particolari sistemi di controllo in quanto il loro tratto distintivo maggiore è rappresentato dallo scopo mutualistico che importa non poche conseguenze sia sotto il profilo disciplinare ed organizzativo della società sia, soprattutto, sotto il profilo fiscale.
Le società cooperative, infatti, sono contemplate oltre che nel codice civile anche nel testo costituzionale dove, all'art. 45, si definisce la società cooperativa come quel particolare tipo di società che sorge come istituto votato allo svolgimento di una funzione sociale e la sua attività deve avere carattere di mutualità, senza fini di speculazione privata, ed è, quindi, compito della legge favorire la cooperazione ed assicurarne, attraverso i controlli necessari, il rispetto del carattere e delle finalità della cooperativa stessa.
Il controllo interno nelle società cooperative
Particolarmente importante è l'esecuzione di un corretto controllo interno dell'attività della cooperativa. Il controllo interno è definito come un processo teso a conseguire obiettivi specifici; nel sistema di controllo interno possono individuarsi cinque componenti interconnessi, inerenti alle modalità di gestione dell'azienda da parte del suo management e collegati che servono come criteri per valutare l'efficacia del sistema, e sono: ambiente di controllo (ossia gli individui ed i loro valori etici), valutazione dei rischi, attività di controllo, informazioni e comunicazione, monitoraggio.
Al fine di svolgere funzioni di monitoraggio e valutazione sul sistema, l'organo di controllo deve rilevare che la validità del programma di attività, le modalità operative e la composizione del comitato per il controllo interno siano sufficienti per conferire a tale organo idonee caratteristiche di competenza tecnica, che la metodologia di valutazione della adeguatezza dei controlli interni si riferisca alle singole unità organizzative e che siano state intraprese azioni con riferimento a quelle unità organizzative dove sono state individuate aree di debolezza. Le osservazioni e gli eventuali rilievi sull'attività del comitato per il controllo interno dovranno essere comunicate dal collegio sindacale in sede di consiglio di amministrazione per gli opportuni provvedimenti correttivi.
|
In evidenza: il controllo
|
|
La responsabilità della P.A. per omessa vigilanza nei confronti delle società cooperative non è attenuata dalla mancata attivazione, da parte dei soci, dei poteri di controllo agli stessi spettanti ai sensi degli artt. 2408 e 2422 cod. civ., atteso che il controllo sulla gestione sociale è affidato al collegio sindacale, mentre la vigilanza compete agli enti istituzionali. (Nella specie, la S.C. ha respinto il ricorso avverso la decisione impugnata, la quale, nell'escludere il concorso colposo dei soci, aveva altresì osservato che la perdurante mancanza di rilievi da parte degli organi pubblici di controllo nei confronti della società cooperativa vigilata ingenerava, agli occhi inesperti dei soci aderenti, un alone di affidabilità e una ragionevole presunzione di legittimità del suo operato). (Cass., 9 ottobre 2013, n. 22925)
|
|
In evidenza: Interpretazione
|
|
Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 1, l. 23 dicembre 2000 n. 388, censurato, in riferimento agli articoli 3, 101, 102 e 104 Cost., nella parte in cui stabilisce che le disposizioni di cui all'articolo 26 d.lgs.C.P.S. 14 dicembre 1947 n. 1577, ratificato, con modificazioni, dalla l. 2 aprile 1951 n. 302, all'art. 14 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 601, e all'art. 11, comma 5, l. 31 gennaio 1992 n. 59, si interpretano nel senso che all'obbligo delle società cooperative e loro consorzi di devolvere il patrimonio effettivo ai fondi mutualistici di cui al citato articolo 11, comma 5, «si intendono soggette le stesse società cooperative e loro consorzi nei casi di fusione e di trasformazione, ove non vietati dalla normativa vigente, in enti diversi dalle cooperative per le quali vigono le clausole di cui al citato articolo 26, nonché in caso di decadenza dai benefici fiscali». La norma censurata, infatti, è intervenuta in una situazione di incertezza del dato normativo e i criteri legali di ermeneutica rendevano possibile desumere dalle disposizioni interpretate la variante di senso che il legislatore ha inteso privilegiare, senza incidere né su orientamenti a tal punto consolidati da far ritenere implausibile la soluzione accolta, né su sentenze passate in cosa giudicata: essa, quindi, per il suo carattere interpretativo, si è saldata a norme precedenti intervenendo sul significato normativo di queste, lasciandone intatto il dato testuale ed imponendo una delle possibili opzioni ermeneutiche, il che rileva non solo per escludere che essa sia sostanzialmente innovativa, con effetti retroattivi, ma anche sul piano del controllo di ragionevolezza, non essendo configurabile una lesione dell'affidamento dei destinatari; inoltre, operando sul piano delle fonti, detta norma non ha vulnerato le attribuzioni del potere giudiziario né ha violato l'intangibilità del giudicato, difettando altresì ogni elemento per poter desumere che essa fosse diretta ad incidere sui giudizi in corso, per determinarne gli esiti.
(Corte Cost., 23 maggio 2008, n. 170)
|
Appare, di risulta, necessario per l'organo di controllo nelle cooperative conoscere l'ambito e gli aspetti essenziali della operatività della funzione per giudicarne i limiti e l'affidabilità, per valutare l'efficacia della funzione allo scopo di regolare di conseguenza la propria attività di vigilanza e per formulare raccomandazioni tese a rafforzare l'attività di monitoraggio del sistema di controllo interno. Pur tuttavia, va chiarito, l'eventuale ripartizione dei compiti, assunta con l'unanime accordo dei sindaci, non limita la responsabilità collegiale che permane solidale.
I soggetti adibiti al controllo interno: Collegio sindacale, Consiglio di sorveglianza, Comitato per il controllo di gestione
In base a quanto disposto dall'art. 2545-quaterdecies c.c. le società cooperative sono sottoposte alle autorizzazioni, alla vigilanza e agli altri controlli sulla gestione previsti dalle leggi speciali.
I soggetti adibiti allo svolgimento di tali attività possono rivestire diversi ruoli all'interno dell'azienda: semplice contabile, responsabile di settore, membro dell'organo centrale di controllo interno. Ciò deriva dal fatto che, a garanzia del controllo stesso, vi è la suddivisione dei compiti e lo svolgimento delle verifiche a più livelli.
Gli organi principali della società preposti al controllo interno sono: il Collegio Sindacale nel sistema latino, il Consiglio di Sorveglianza nel dualistico e il Comitato per il Controllo sulla Gestione per il monistico.
Sebbene la composizione, i poteri e gli obblighi differiscano, i compiti assegnati al Collegio Sindacale e al Consiglio di Sorveglianza sono pressoché gli stessi, ossia vigilare:
a) sull'osservanza della legge e dello statuto;
b) sul rispetto dei principi di corretta amministrazione;
c) sull'adeguatezza dell'assetto organizzativo, amministrativo e contabile adottato dalla società;
d) sul concreto funzionamento dell'azienda.
Il Comitato per il Controllo sulla Gestione è invece chiamato a verificare:
a) l'adeguatezza della struttura organizzativa della società;
b) l'adeguatezza del sistema di controllo interno;
c) l'idoneità del sistema amministrativo e contabile;
d) la capacità del sistema contabile a rappresentare correttamente i fatti di gestione.
L'attività di controllo del rispetto dei principi di corretta amministrazione si configura, quindi, nella ricerca di conformità delle scelte di gestione ai principi di razionalità economica generale e di attendibilità con riferimento ai documenti contabili. In generale non è, perciò, richiesto alcun giudizio circa l'opportunità gestionale di determinate operazioni in quanto si effettua una verifica di legittimità, non di merito.
Nel caso di società cooperative, però, il Collegio Sindacale, o corrispondente organo di controllo, è chiamato a valutare i criteri seguiti nella gestione sociale per il conseguimento degli scopi statutari in conformità con il carattere cooperativo della società. Il controllo, in queste circostanze, non ha carattere puramente legale in quanto non è sufficiente l'enunciazione nella relazione degli amministratori del rispetto della gestione mutualistica. L'organo di controllo interno attua un esame di merito sull'operato degli amministratori ed esprime un giudizio riguardo al fatto che l'attività svolta dalla società costituisca effettivamente attività mutualistica con riferimento ai principi di cooperazione.
I sindaci, commissari o consiglieri dovranno inoltre accertarsi che gli amministratori non compiano attività od operazioni:
a) palesemente imprudenti;
b) in qualche modo capaci di compromettere l'integrità del patrimonio sociale;
c) attuate con lo scopo di ridurre i diritti dei soci previsti dallo statuto;
d) estranee all'oggetto sociale;
e) in conflitto d'interessi con la società;
f) in contrasto con quanto deliberato dall'assemblea o dal Consiglio di Amministrazione.
Per quanto riguarda l'adeguatezza della struttura organizzativa della società, intesa come l'insieme delle direttive e procedure atte a garantire che il potere decisionale sia assegnato ed esercitato ad un adeguato livello di competenza e responsabilità, l'organo di controllo interno si avvale dell'operato del Sistema di Controllo Interno che è tenuto a segnalare eventuali deficienze al fine della loro pronta correzione. Al termine dell'analisi, la struttura organizzativa viene considerata efficiente se presenta una adeguata separazione dei compiti, se i poteri e le deleghe risultano chiaramente definiti per ogni funzione, se sono attuate verifiche continue da parte dei livelli superiori sull'operato degli altri reparti.
La fase di controllo, poi, si completa con la presentazione di una relazione sull'attività della cooperativa presentata all'assemblea; infatti, la fonte di maggiore espressione dell'operato dell'organo di controllo interno è la relazione tramite la quale i sindaci giudicano il progetto di bilancio predisposto dagli amministratori ed offrono suggerimenti vari.
In quest'ottica, la relazione assume un grande valore in quanto essa non è un semplice mezzo di informazione ma rappresenta l'unico strumento a disposizione dei soci per la comprensione e la conseguente discussione del bilancio stesso. In questo modo il Collegio Sindacale, fornendo ai soci le osservazioni necessarie, manifesta la sua natura di organo ausiliario all'assemblea.
Inoltre il Collegio Sindacale di società cooperative è tenuto, come gli amministratori, ad inserire nella relazione annuale, redatta in occasione della approvazione del bilancio di esercizio, un paragrafo ove riferisce circa i criteri specifici seguiti nella gestione sociale per il conseguimento dello scopo mutualistico.
|
In evidenza: Onerosità
|
|
A differenza dell'art. 2402 c.c. - applicabile, in virtù dell'espresso richiamo operato dall'art. 2516 c.c., anche alle società cooperative - che, nel prevedere che «la retribuzione annuale dei sindaci, se non è stabilita nell'atto costitutivo, deve essere determinata dall'assemblea all'atto della nomina per l'intero periodo di durata del loro ufficio», sancisce il principio dell'onerosità della carica, per contro, la norma di cui all'art. 2364 c.c., comma 1, n. 3, attribuisce all'assemblea il compito di determinare il compenso degli amministratori e dei sindaci. Sì che la regola dell'onerosità della carica è stabilita per i sindaci ma non per gli amministratori, i quali ben possono prestare gratuitamente la loro opera.
(Cass., 1 aprile 2009, n. 7961)
|
Per perseguire l'obiettivo di economicità e di attendibilità del sistema informativo il collegio sindacale delle società cooperative sviluppa la propria vigilanza ottenendo informazioni per effettuare il controllo interno, tenuto conto che il monitoraggio del sistema, nel corso dell'esercizio, è compito della funzione di internal auditing. Il collegio sindacale è, dunque, preposto alla vigilanza sull'adeguatezza del sistema di controllo interno aziendale, nell'ambito dell'attività riguardante l'attendibilità del sistema informativo.
Solo attraverso un adeguato sistema informativo il collegio sindacale può ottenere il maggior numero di informazioni sull'operato gestorio tramite incontri, discussioni e l'esame del contenuto dei verbali riportati sul libro delle adunanze dell'organo amministrativo. In tale circostanza si ottengono informazioni riguardo alla valutazione sul grado di indipendenza, di competenza, di qualità delle prestazioni rese da questo servizio; per un miglioramento del sistema di controllo interno i sindaci concordano un programma di incontri periodici di aggiornamento.
Controllo giudiziario
In base a quanto disposto dall'art. 2545-quinquiesdecies, per le stesse ipotesi previste dall'art. 2409 c.c., ossia in caso di fondato sospetto che gli amministratori abbiano compiuto gravi irregolarità nella gestione e che vi sia la possibilità che si verifichi un danno per la società, i soci che rappresentino almeno un decimo del capitale ovvero un decimo del numero complessivo dei soci, possono denunciare tali fatti al tribunale (nelle cooperative che hanno più di trentamila soci, i soci denuncianti devono rappresentare almeno un ventesimo dei soci).
Si tratta di un vero e proprio ricorso messo in atto dai soci che hanno il sospetto del verificarsi di gravi irregolarità e deve essere notificato, a cura dei soci ricorrenti, anche all'autorità di vigilanza.
Successivamente, il tribunale, sentiti in camera di consiglio gli amministratori, i sindaci e l'autorità di vigilanza, si pronuncia sul ricorso e lo dichiara improcedibile qualora per i medesimi fatti sia stato già nominato un ispettore o un commissario dall'autorità di vigilanza; allo stesso modo, l'autorità di vigilanza, dispone la sospensione del procedimento se il tribunale per i medesimi fatti ha già nominato un ispettore o un amministratore giudiziario.
|
In evidenza: Autorità vigilanza
|
|
Lo status di socio e la titolarità della percentuale indicata dalle diverse norme del codice civile costituiscono una condizione per la proposizione della denunzia al tribunale di cui all'art. 2409 c.c., che deve permanere intatta fino alla pronuncia anche nelle società cooperative ove, ai sensi del secondo comma dell'articolo 2545-quinquiesdecies c.c., il ricorso introduttivo deve essere notificato anche all'autorità di vigilanza e dove, ai sensi dell'articolo 2545-sexiesdecies c.c., in caso di irregolare funzionamento della società cooperativa, l'autorità di vigilanza può revocare gli amministratori ed i sindaci ed affidare la gestione della società ad un commissario, determinandone i poteri e la durata. Il controllo giudiziario ex art. 2409 c.c. e quello governativo di cui alle norme appena richiamate costituiscono, infatti, forme di controllo concorrenti ed i relativi procedimenti sono completamente autonomi poiché l'interesse pubblicistico connesso alle attività delle cooperative formerà oggetto esclusivamente del procedimento dinanzi all'autorità di vigilanza, mentre il controllo giudiziario avrà riguardo esclusivo alla tutela degli interessi dei soci.
(Tribunale di Roma, 25 Luglio 2014)
|
|
In evidenza: i rimedi dell'azione di responsabilità e del controllo giudiziario
|
|
I rimedi dell'azione di responsabilità ex art 2476 c.c. e del controllo giudiziario ai sensi dell'art. 2545-quinquesdecies c.c., pur presentando, come è ovvio, elementi di interferenza, non sono tra loro sovrapponibili, operando su versanti del tutto distinti e, eventualmente, complementari. Il primo rimedio, infatti, ha natura e carattere risarcitorio, tanto che nell'ambito del relativo procedimento non è consentito al giudice adottare provvedimenti atipici a tutela della corretta gestione societaria allorquando le irregolarità riscontrate non siano di gravità tale da determinare la revoca dell'amministratore e, comunque, non è consentito nominare un amministratore in luogo di quello revocato. Inoltre, anche l'adozione del provvedimento cautelare di revoca dell'amministratore si inserisce nell'ambito di un procedimento finalizzato esclusivamente all'emanazione di una sentenza di condanna del rappresentante dell'organo gestorio al risarcimento del danno patito dalla società, con la conseguenza che la revoca può essere disposta solo allorquando il ricorrente dimostri l'esistenza, a carico della società, di un danno che l'ulteriore prosecuzione dell'attività gestoria da parte dell'amministratore nelle more del giudizio di merito possa accrescere. Al contrario, il procedimento di cui all'art. 2409 c.c. non ha finalità sanzionatoria delle gravi irregolarità della gestione, anche solo potenzialmente, dannose per la società, ma risulta funzionale alla eliminazione, attraverso l'attività di un pubblico ufficiale di nomina giudiziale, delle irregolarità riscontrate non rimosse dall'amministratore anche nel caso in cui esse non siano a questi personalmente imputabili. In definitiva, i rimedi contenuti nell'art. 2476, comma 3, c.c. non sono sovrapponibili a quelli recati dal precedente art. 2409 c.c., si che, in mancanza di disposizione di legge che ponga i rimedi medesimi in termini di sicura alternatività, e di non sussistenza di profili di incompatibilità di quello previsto dalla citata disposizione in materia dì società a responsabilità limitata con la disciplina caratterizzante le società cooperative, deve affermarsi la coesistenza degli stessi in riferimento alle "cooperative s.r.l..
(Tribunale di Roma, 9 novembre 2012)
|
Gestione commissariale delle società cooperative
La disciplina del controllo interno delle società cooperative si completa, poi, con la previsione contenuta nell'art. 2545-sexiesdecies c.c., ai sensi del quale, in caso di irregolare funzionamento della società cooperativa, l'autorità di vigilanza può revocare gli amministratori e i sindaci e affidare la gestione della società ad un commissario. In ogni caso, nel provvedimento di nomina del commissario dovranno essere specificati i poteri attribuiti al commissario e la durata della gestione.
Nelle società cooperative particolarmente grandi o che richiedono una gestione particolarmente complessa, inoltre, il provvedimento di nomina del commissario può contenere anche la nomina di un vice commissario che collabora con il commissario e lo sostituisce in caso di impedimento.
Tra i poteri che possono essere attribuiti al commissario vi sono anche i poteri dell'assemblea, ma per determinati atti e le relative deliberazioni non sono valide senza l'approvazione dell'autorità di vigilanza.
Infine, le irregolarità che vengono rilevate dall'autorità di vigilanza possono interessare anche l'ingresso di nuovi soci: infatti, se l'autorità di vigilanza accerta l'irregolarità nelle procedure di ammissione dei nuovi soci, può diffidare la società cooperativa e, qualora la società non si adegui, può assumere gli stessi provvedimento previsti in tema di irregolarità nella gestione.
In questa prospettiva, all'interno delle società cooperative che hanno assunto la forma delle s.p.a., il ruolo che gli amministratori giocano nel funzionamento del consiglio come organo di monitoraggio sulla vita della società diventa cruciale. Infatti, è proprio sulla loro indipendenza, assicurata dal soddisfacimento dei requisiti che sono imposti dalla legge, e sulla loro presenza in numero adeguato all'interno del consiglio (e all'interno dei vari comitati in cui si articola il consiglio) che si basa l'attendibilità e l'affidabilità della funzione di controllo sulla gestione. Prima di analizzare più approfonditamente la funzione di controllo sulla gestione e le caratteristiche dei comitati che la realizzano, è opportuno accennare ad alcuni aspetti fondamentali che costituiscono la base della corporate governance e a cui si deve riferire ogni strutturazione delle società che abbia la pretesa di realizzare un efficace sistema di buon governo societario
Riferimenti
Normativi:
- Art. 2545-quaterdecies c.c.
- Art. 2545-quinquiesdecies c.c.
- Art. 2545 sexiesdecies c.c.
- Art. 2409 c.c.
Giurisprudenza:
- Trib. Roma, 25 Luglio 2014;
- Trib. Roma, 9 Novembre 2012;
- Cass., 9 ottobre 2013, n. 22925;
- Cass., 1 aprile 2009, n. 7961.
|
