Il procedimento di incolpazione del notaio e il ruolo della prescrizione

L'art. 146 della legge notarile (l. n. 89/1913) detta la disciplina della prescrizione in materia disciplinare a carico dei notai. Si tratta di una materia posta sulla linea di confine fra procedimento amministrativo e procedimento sanzionatorio di natura penale, come ha avuto modo di affermare anche la giurisprudenza. Logica conseguenza di ciò è anche la diversa disciplina della prescrizione in materia e, dal punto di vista processuale, è di fondamentale importanza chiedersi se la prescrizione rimanga sospesa/interrotta nel lungo iter che si svolge a partire dal procedimento innanzi alla CO.RE.DI. (Commissione Regionale di Disciplina, organo specifico preposto alla valutazione dell'illecito disciplinare notarile) passando per l'impugnazione (con ricorso) alla Corte d'Appello, fino al ricorso in Cassazione (senza o con eventuale rinvio). Qui si anticipa solamente che, a parere di chi scrive, ma supportato dalla dottrina e dalla giurisprudenza in materia, la prescrizione non si interrompe/sospende durante il giudizio se non a seguito di particolari atti (e in ciò si avvicina concettualmente alla materia penale).

Come già accennato sopra, in abstract, il maturare della prescrizione nell'illecito disciplinare notarile ha una sua peculiarità.

L'art. 146 della legge notarile, n. 89/1913, così recita: «1. L'illecito disciplinare del notaio si prescrive in cinque anni decorrenti dal giorno in cui l'infrazione è stata commessa ovvero, per le infrazioni di cui all'articolo 128, comma 3, commesse nel biennio, dal primo giorno dell'anno successivo. 2. La prescrizione è interrotta dalla richiesta di apertura del procedimento disciplinare e dalle decisioni che applicano una sanzione disciplinare. La prescrizione, se interrotta, ricomincia a decorrere dal giorno dell'interruzione. Se più sono gli atti interruttivi, la prescrizione decorre nuovamente dall'ultimo di essi. In nessun caso di interruzione può essere superato il termine di dieci anni. 3. Se per il fatto addebitato è iniziato procedimento penale, il decorso della prescrizione è sospeso fino al passaggio in giudicato della sentenza penale. 4. L'esecuzione della condanna alla sanzione disciplinare si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui il provvedimento è divenuto definitivo».

Il problema riguarda la disciplina applicabile nella materia disciplinare notarile, posta la natura per così dire ibrida del procedimento.

Come si vedrà meglio più avanti si tratta di una disciplina intrisa di contenuti sia civilistici o meglio processual-civilistici, che penalistici ed amministrativi.

Dal punto di vista processuale, mentre il primo grado innanzi alla CO.RE.DI. è di natura amministrativa ma anche sostanzialmente penale trattandosi di addebito di un fatto costituente illecito anche se disciplinare, i gradi successivi si svolgono innanzi alla magistratura civile.

Tutti tali procedimenti, però, sono regolati, quanto alla prescrizione del fatto addebitato, dall'art. 146 legge notarile che, come detto, è norma speciale.

Innanzitutto bisogna affermare, come ricordato poco sopra, che la normativa di riferimento è legge speciale ed applicabile, quindi, al caso di specie e prevede che la prescrizione si interrompa solo a seguito della richiesta di apertura del procedimento disciplinare che si sostanzia nel cosiddetto atto di incolpazione con il quale si introduce il procedimento in primo grado innanzi alla competente CO.RE.DI. La norma in commento parla di «richiesta di apertura del procedimento», dovendosi intendersi la contestazione formale ex art. 153 L.N. avente ad oggetto l'incolpazione; infatti la prescrizione regolata dall'art. 146 L.N. deve intendersi disciplina di ordine pubblico e pertanto di carattere tassativo.

In questo senso si esprime anche la miglior dottrina secondo la quale «la prescrizione è la regola, mentre l'interruzione è l'eccezione, che non può essere ampliata oltre la casistica» (G. Sicchiero e M. Diamante Stivanello - Gussoni, 2017, pag. 142, Utet, Torino).

La prescrizione viene interrotta anche dalle decisioni che applicano una sanzione disciplinare e cioè ove la pronuncia innanzi alla CO.RE.DI, o alla Corte d'Appello o innanzi alla Suprema Corte, riconoscano una responsabilità in capo al Notaio incolpato.

Inoltre, il comma terzo dell'articolo richiamato prevede che la prescrizione si sospenda ove vi sia un procedimento penale in corso fino al passaggio in giudicato della sentenza penale.

La conseguenza è che ove si verifichi un fatto che interrompa la prescrizione questa ricomincerà a decorrere da capo dalla sua interruzione, mente ove si verifichi un fatto che dia luogo a sospensione, il decorso della prescrizione continuerà una volta cessato l'evento sospensivo, come insegna la disciplina generale in materia (artt. 2941, 2942, 2945 c.c.).

La normativa relativa al procedimento disciplinare, come accennato, è permeata, quindi, da connotati pubblicistici aventi natura sia amministrativa che penale, trattandosi di incolpazione assimilabile in tutto e per tutto ad una normativa avente carattere sostanzialmente penale, come insegna la Suprema Corte: «Ai sensi dell'art. 146 l. n. 89/1913, nel testo modificato dal d.lgs. n. 249 del 2006, la prescrizione dell'illecito disciplinare del notaio è interrotta, analogamente a quanto avviene per la prescrizione del reato ai sensi dell'art. 160 c.p., da tutte le sentenze emesse nel corso del procedimento, siano esse confermative o modificative dell'entità della pena, posto che in ogni caso ribadiscono l'interesse dell'ordinamento alla persecuzione dell'illecito di carattere disciplinare. (Nella specie, è stata considerata atto interruttivo della prescrizione, in quanto modificativa della sanzione, la sentenza con la quale la S.C. aveva cassato con rinvio la decisione del giudice d'appello perché, ai fini della determinazione della sanzione disciplinare concretamente irrogata al notaio incolpato, aveva fatto erroneamente riferimento a una legge estranea alla fattispecie, così incidendo sul trattamento sanzionatorio» (Cass. civ., sez. II, 20 novembre 2018, n. 29906).

Dalla sentenza indicata sopra (Cass. 29906/2018) si evince, in primo luogo, l'applicazione dei principi penalistici e, dall'altro che per aversi effetto interruttivo vi deve essere stata l'irrogazione di una sanzione; va ulteriormente precisato che in nessun caso le norme del codice civile si occupano di illecito disciplinare che invece è regolato esclusivamente da norme proprie quali norme speciali.

Ancora, si deve affermare che nel giudizio penale la prescrizione, in perfetta sintonia con l'art. 146 L.N., decorre durante lo svolgersi del procedimento e non sortisce interruzioni salvo casi particolari e specifici (in proposito vedi anche la Circolare n. 10 del 23 agosto 2006 del Ministero della Giustizia che conferma la tassatività della detta disciplina, ove afferma, con riferimento all'art. 146 L.N., che: «È stata introdotta la disciplina dell'interruzione della prescrizione dell'azione disciplinare: la richiesta di apertura del procedimento disciplinare e le decisioni che applicano una sanzione disciplinare interrompono la prescrizione, che ricomincia a decorrere dal giorno dell'interruzione. Se ricorrono più atti interruttivi, la prescrizione decorre nuovamente dall'ultimo di essi. In nessun caso di interruzione può essere superato il termine di dieci anni».

Si consideri, infine, che il maturare della prescrizione è rilevabile d'ufficio in ogni stato e grado del procedimento (e non dietro eccezione di parte come prevede invece l'art. 2938 c.c. per la disciplina civilistica generale): «La prescrizione dell'azione disciplinare contro i notai è rilevabile di ufficio e la rinuncia ad essa è possibile soltanto se il corso della prescrizione sia già maturato, essendo la disciplina dell'istituto ispirata al regime della prescrizione penale, tanto nel vigore del testo originario dell'art. 146 l. 16 febbraio 1913 n. 89, quanto successivamente alla modifica di tale disposizione introdotta dall'art. 29 d.lgs. 1° agosto 2006 n. 249. Ne consegue che, in ordine ai fatti commessi antecedentemente all'entrata in vigore del d.lgs. n. 249 del 2006, è applicabile, ai sensi di quanto disposto dall'art. 54, comma secondo, la disciplina prevista dalla formulazione originaria dell'art. 146, in quanto più favorevole, ed è, inoltre, deducibile ed esaminabile d'ufficio, anche nel giudizio di rinvio, la questione del regime applicabile» (Cass. Civ., sez. VI, 14 maggio 2012, n. 7484).

Nello stesso senso Cass. Civ., sez. VI, 14 marzo 2013, n. 6487, secondo la quale «La prescrizione dell'azione disciplinare nei confronti del notaio (che non è interrotta dalla contestazione delle infrazioni, dalla pronuncia del Consiglio notarile o da quella dell'autorità giudiziaria) può essere rilevata d'ufficio anche in sede di legittimità: in tal caso, deve essere cassata senza rinvio l'eventuale sentenza di condanna pronunciata dal giudice di merito, senza nessuna possibilità per la Corte di cassazione di esaminare i motivi di ricorso».

Si consideri, inoltre, anche sulla considerazione della natura amministrativa dell'incolpazione in ambito notarile, cherecentissima e pacifica giurisprudenza si esprime in termini di tassatività in materia di regime sanzionatorio amministrativo: «Quantunque la copertura di cui all'art. 25 Cost., comma 2, riguardi l'applicazione delle sole sanzioni di natura penale, deve ritenersi che le fonti normative in materia di sanzioni amministrative inducano ad un'interpretazione rigorosa del principio di tassatività, come in primo luogo desumibile dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 1 secondo cui “Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano solo per i casi e per i tempi in essi considerati, secondo quanto affermato dalla giurisprudenza di questa stessa Corte (cfr. Cass. sez. III, ord. 19 marzo 2018, n. 6695; Cass. sez. 2, 4 marzo 2011, n. 5245), sia pur nel contesto di un quadro di riferimento non sempre univoco» (Cass. civ. Sez. V, con Sentenza, del 10 ottobre 2019, n. 25490).

Sempre a riprova della specialità della disciplina della prescrizione in materia notarile è interessante osservare che la stessa Cassazione esclude espressamente l'analogia con altri procedimenti disciplinari quali, ad esempio, il procedimento disciplinare forense che diversamente disciplina la prescrizione: «Posto che ciascun ordinamento professionale reca in sé elementi differenziatori che giustificano razionalmente anche diversità di disciplina in tema di efficacia degli atti interruttivi del procedimento disciplinare, è manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 51 del R.D.L. n. 1578 del 1933, per violazione dell'art. 3 Cost., nella parte in cui consente l'interruzione della prescrizione dell'azione disciplinare nei confronti degli avvocati, diversamente da quanto disposto dall'art. 146 della legge n. 89 del 1913, con riguardo all'azione disciplinare nei confronti dei notai» (Cass. Civ. S.U., sentenza 11 luglio 2000, n. 478).

Pare certamente sostenibile il fatto che la prescrizione in materia di illecito disciplinare notarile sia retta dalla disposizione dell'art. 146 L.N. che regola, come legge speciale, la disciplina in maniera difforme da quanto previsto in materia civilistica anche se i gradi successivi al primo, innanzi alla CO.RE.DI., si svolgono davanti al giudice civile, in quanto la materia disciplinare è pervasa da una sostanziale struttura penalistica ed amministrativa, ove viene in oggetto una incolpazione del tutto simile alla contestazione di un illecito di natura penale o amministrativa in genere.

Pertanto, al di fuori dei casi previsti dall'art. 146 L.N., la semplice proposizione dell'appello e del ricorso per Cassazione non varranno ad interrompere o sospendere il decorso della prescrizione.

In dottrina: Lops e Placa, Sub art. 146, p. 808 in P. Boero e M. Ieva (a cura di), La legge notarile Milano, 2014, p. 807; Santarcangelo G., Il procedimento disciplinare a carico dei notai, Milano, 2007, pag. 95; Trapani, L'apparato sanzionatorio nel novellato disciplinare notarile tra conferme e novità, in Riv. not., 2007, 3, p. 589; Di Zenzo, sub art. 146, in E. Protettì – P. De Martinis – C. Di Zenzo, La legge notarile. Commento con dottrina e giurisprudenza delle leggi notarili, sesta edizione, Milano, 2016 p. 586; Giuliani-Giacchetti, Principi di deontologia e procedimento disciplinare notarile, Milano, 2018, pag. 691; Sicchiero G. Il Procedimento disciplinare notarile, vita not. 1/2020, Pag. 43; Circolare n. 10 del 23 agosto 2006 del Ministero della Giustizia.

In giurisprudenza: Cass. civ., sez. un., 11 luglio 2000, n. 478; Cass. civ., sez. V, 10 ottobre 2019, n. 25490; Cass. civ., sez. VI-1, 19 marzo 2018, n. 6695; Cass. civ., sez. II, 20 novembre 2018, n. 29906; Cass. civ., sez. VI, 14 marzo 2013, n. 6487; Cass. civ., sez. VI, 14 maggio 2012, n. 7484; Cass. civ., sez. II, 4 marzo 2011, n. 5245.