I diritti degli enti collettivi e le nuove frontiere del danno

L'azione popolare

Nell'ipotesi di inerzia da parte di un Comune, ciascun elettore in via sostitutiva ha facoltà di esperire le azioni e i ricorsi che all'ente locale spettano avverso un terzo, al fine di far rilevare l'illegittimità di atti riferibili allo stesso. L'art. 9 d.lgs. n. 276/2000 disciplina l'azione popolare, che è diretta alla tutela di posizioni giuridiche dell'ente quando ricorrano fondati motivi che possano derivare pregiudizi da azioni o omissioni di terzi, da fatti o atti compiuti da privati o da altre amministrazioni pubbliche. La fattispecie non riveste natura correttiva, bensì sostitutiva, poiché l'elettore non può esercitare la predetta azione in luogo dell'ente inadempiente avverso atti e provvedimenti da esso adottati. «Diversamente opinando, il cittadino si verrebbe a sostituire all'espressa volontà di un ente elettivo rappresentativo della volontà dei cittadini, con un evidente vulnus del principio democratico (Cass. civ., sez. un., sent., n. 15601/2023)» Si tratta di una «ipotesi di azione eccezionalmente concessa dal legislatore, allo scopo di tutelare un interesse pubblico, attraverso l'attribuzione di una legittimazione diffusa, che, perciò, prescinde dalla specifica titolarità di una situazione giuridica soggettiva qualificata in capo all'attore (o agli attori)». Dunque, ne è presupposto la sussistenza di un interesse di natura pubblicistica, che «è riconosciuta ex ante dal legislatore e non richiede, pertanto, un accertamento da parte del giudice, nel senso che l'interesse ad agire deve presumersi esistente, una volta verificata la pertinenza al soggetto dell'interesse di cui si lamenta la lesione (Cass. civ., sez. un., n. 29106/2000). Dunque, qualsivoglia cittadino - elettore, poiché parte della comunità politico - territoriale in cui vive, può esperire tale azione ove ravvisi un danno all'identità della comunità stessa», poiché essa rientra nell'ambito degli strumenti diretti a garantire la partecipazione attiva e consapevole dei cittadini nella gestione della amministrazione pubblica, mediante i quali si delinea una sorta di controllo dell'azione amministrativa.  

Diritto dell'identità cittadina

Con l'azione popolare, promossa ai sensi dell'art. 9 del TUEL, che si caratterizza per il suo contenuto oggettivo, si intendono tutelare i diritti all'immagine, alla reputazione, all'identità storica e culturale di un ente locale. La giurisprudenza di legittimità – pretoria e della Cassazione – e le posizioni dottrinali sull'istituto hanno modificato nel corso del tempo la portata del diritto all'identità personale delle persone fisiche, che ha assunto una fattezza autonoma con una significativa differenza da altri diritti, quale il diritto all'immagine. «L'identità rappresenta una formula sintetica per contraddistinguere il soggetto da un punto di vista globale nella molteplicità delle sue specifiche caratteristiche e manifestazioni, cioè per esprimere la concreta ed effettiva personalità individuale del soggetto quale si è venuta solidificando od appariva destinata, in base a circostanze univoche, a solidificarsi nella vita di relazione» a differenza del diritto all'immagine che si estrinseca «nei segni distintivi (nome, pseudonimo etc.) ed evoca le mere sembianze fisiche della persona (Cass. civ., sent., n. 3769/1985)».

Il diritto dell'identità personale viene riconosciuto dall'ordinamento anche alle persone giuridiche e, in via generale, agli enti non personificati (Cass. civ. sent. n. 3769/1985), considerato che gli enti collettivi sono titolari di diritti della personalità ex art. 2 Cost (Cass. civ., sent. n. 23401/2015). Appare chiaro che in caso di ammissibilità di forme risarcitorie di danno non patrimoniale conseguenti alla lesione di diritti propri degli enti pubblici sarà il giudice a dover valutare la peculiarità del soggetto tutelato e, conseguentemente, la diversità dell'oggetto di tutela. Infatti, si rammenta che la lesione dei diritti immateriali della personalità costituzionalmente protetti, compresi quello all'immagine e quello alla reputazione commerciale, deve essere oggetto di allegazione e di prova, anche mediante presunzioni semplici, poiché non costituisce un mero danno-evento, ovvero un danno in re ipsa (Cass. civ., sez. III, sent. n. 19551/2023). Il diritto dell'identità cittadina sembra sfuggire a una precisa definizione, poiché secondo taluni l'identità si concretizza in forme di chiusura culturale (logica identitaria), secondo altri si ravvisa nella retorica della diversità (logica diversitaria). In realtà, l'immagine si identifica in un complesso di valori che fanno capo all'ente immateriale e che ne connotano l'immagine all'esterno, ovvero nell'estimazione sociale o nella reputazione o nel prestigio dell'ente (C. Giusti, Danno all'immagine e PA, in Responsabilità civile e previdenza, 2019); diversamente, l'identità cittadina è da intendersi «come senso di essere qualcosa di specifico, quel qualcosa che consente di cambiare rimanendo sé stessi (App. Bari, sent. n. 2965/2020)». La configurazione di tale diritto rappresenta la conseguenza diretta dell'evoluzione generale dell'ordinamento e dell'affermazione dei principi di solidarismo, che si rinviene ogni qualvolta in cui un evento incida sul senso di appartenenza a una collettività, che riflette e trova sintesi nella «sua identità storica, culturale, politica economica costituzionalmente protetta» (G. De Giorgi Cezzi, “L'azione popolare, l'immigrazione e il danno alla città”, in Giornale di diritto amministrativo n. 5/2021). Dunque, del diritto dell'identità, che ne rinviene l'esegesi nell'art. 2 Cost., può essere titolare anche una persona giuridica, un ente non personificato, un'associazione non riconosciuta (Cass. civ., sent. n. 23401/2015, Cass. civ., sez. I, sent. n. 26801/2023). Si pensi al riconoscimento della lesione all'identità da parte della Suprema Corte (Cass. civ., sez. III, sent., n. 3807/1998), che ha ritenuto che «un disastro costituente fatto reato di enorme gravità, per il numero delle vittime e per le devastazioni ambientali dei centri storici determini, come fatto-evento, la lesione del diritto costituzionale dell'ente territoriale esponenziale (il Comune) alla sua identità storica, culturale, politica, economica costituzionalmente protetta».

Ordunque, «anche le persone giuridiche, tra cui vanno compresi gli enti territoriali esponenziali, quale un Comune, possono essere lesi in quei diritti immateriali della personalità, che sono compatibili con l'assenza di fisicità, quali i diritti all'immagine, alla reputazione, all'identità storica, culturale, e politica costituzionalmente protetta (Cass. civ., sez. III, sent. n. 4542/2012)».

Con riguardo agli enti locali, il fondamento di tale identità deve essere individuato nelle norme e nell'insieme dei valori rinvenibili nello statuto comunale, che ha natura giuridica di atto formalmente amministrativo, ma sostanzialmente normativo e di rango primario o subprimario. Ciò, perché le disposizioni statutarie fissano le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente, i criteri generali per il suo funzionamento, costituendo non solo un criterio di interpretazione di atti e condotte, ma anche un paradigma di individuazione dell'identità di un ente (Cass. civ., sez. I, n. 26801/2023). 

La categoria del danno

Il sistema di responsabilità civile muove da un approccio ermeneutico orientato alla tutela integrale del danneggiato, ovvero alla tutela del privato rispetto alla condotta della Pubblica Amministrazione

Ciò ha comportato una concezione del danno ampia e flessibile, connotata dal carattere di ingiustizia dovuta a una condotta illecita e, di conseguenza, sanzionabile.

Secondo la dottrina risalente, l'obbligazione risarcitoria con riguardo alla responsabilità contrattuale postula l'esistenza di un nesso causale tra inadempimento contrattuale e danno conseguenza, che sfugge a una precisa definizione codicistica, poiché l'art. 1223 c.c. ne individua gli elementi che lo costituiscono, ovvero il danno emergente – la perdita subita – e il lucro cessante – il mancato guadagno. Con riguardo alla responsabilità extracontrattuale, l'art. 2043 c.c. collega il risarcimento alla sussistenza del danno ingiusto.

Le due forme di responsabilità, che danno luogo all'applicazione di un regime giuridico differente, presentano i seguenti elementi in comune a seguito del rinvio ex art. 2056 c.c. sulla responsabilità aquiliana agli artt. 1223,1226,1227 c.c. in materia di inadempimento contrattuale : la condotta contra ius e sine iure; il danno evento; il danno conseguenza; il nesso causale tra condotta e danno evento, nonché tra danno evento e danno conseguenza; il criterio soggettivo di imputazione (A.Plaisant, Dal diritto civile al diritto amministrativo, Forum 2020).

Ordunque, nell'ipotesi di responsabilità contrattuale e in quella di responsabilità extracontrattuale la disciplina applicabile in sede di verifica e determinazione del danno da risarcire è la medesima, nonostante il sistema rimediale nel paradigma aquiliano sia basato sulla necessità della prova sulla lesione non tollerabile al bene della vita giuridicamente protetto, diversamente dal modello contrattuale caratterizzato dalla violazione della regola pattizia (F. Caringella, Manuale ragionato di diritto amministrativo, Dike 2021). Si richiamano, a tal proposito, l'art. 1223 c.c., che introduce la nozione di danno emergente e lucro cessante, la distinzione tra danno evento e danno conseguenza, il nesso causale tra condotta e danno evento (causalità materiale), nonché tra danno evento e danno conseguenza (causalità giuridica) e i parametri sulla liquidazione equitativa. 

La determinazione del danno

La risarcibilità del danno all'immagine subito da un ente è stata oggetto di ampio dibattito dottrinale e giurisprudenziale, dovuta alla mancanza di una definizione del danno da parte del codice civile. Parte della dottrina risalente qualificava il danno reputazionale come danno-evento o danno in re ipsa, ovvero con la condotta illecita (teoria del danno evento) – configurandosi così nell'ipotesi di ammissione al risarcimento un danno di carattere punitivo che si richiamava ai punitive damages e ai torts statunitensi –; altra parte riteneva invece che avesse natura di danno conseguenza, ovvero si concretizzasse nell'effetto della violazione del diritto.

La giurisprudenza recente della Suprema Corte supera tale dualismo per affermare la configurabilità di un danno non patrimoniale anche nei confronti degli enti collettivi quale danno conseguenza, non potendo lo stesso esaurirsi in re ipsa, poiché esso si identifica con le conseguenze della lesione dell'interesse tutelato dall'ordinamento e non con la lesione stessa. (Cass. civ., sez. III, sent., n. 33276/2023).

A tal proposito, si rammenta che la Suprema Corte (Cass. civ., sez. un., n. 26972/2008) ha introdotto una lettura costituzionalmente orientata dell'art. 2059 c.c., ampliandone l'ambito di applicazione, che ha comportato l'ammissibilità della risarcibilità del danno non patrimoniale nell'ambito della responsabilità contrattuale e la configurabilità dello stesso nei confronti degli enti collettivi nell'alveo extracontrattuale.

E allora, rientra nella predetta categoria di danno qualsiasi «conseguenza pregiudizievole della lesione compatibile con l'assenza di fisicità del titolare di diritti immateriali della personalità e costituzionalmente protetti, ivi compresi quelli alla reputazione, all'identità storica, culturale e politica e all'immagine dell'ente (Cass. civ. sez. III, sent. n.  20345/2023, Cass. civ., sez. I, sent. n. 26801/2023)», che, quale effetto pregiudizievole del fatto dannoso denunciato «dovrà essere oggetto di specifica allegazione e di prova, anche tramite il ricorso al valore rappresentativo di presunzioni semplici (Cass. civ., sez. III, ord., n. 19551/2023; Cass. civ., sez III, sent. n. 20643/2016), ossia anche attraverso l'indicazione degli elementi costitutivi e delle specifiche circostanze di fatto da cui desumerne, sebbene in via presuntiva, l'esistenza (Cass. civ., sez. III, ord. n. 34026/2022)».

Nelle ipotesi sopra delineate, sotto il profilo risarcitorio rileva il danno patrimoniale, ove provato, e il danno non patrimoniale quale danno conseguenza, che dovrà essere parimenti specificamente allegato e provato, anche in via presuntiva (Cass., sez. III, sent. n.19551/2023; Cass. civ., sez. III, ord., n. 34026/2022). Quest'ultimo si concretizza nella diminuzione della considerazione dell'ente, nell'accezione dell'incidenza negativa che essa comporta, nonché nell'accezione della diminuzione della considerazione da parte dei consociati o di parte di essi (Cass. civ., sez. III, ord., n. 19551/2023; Cass. civ., sez. I, sent. n. 26801/2023).

Infatti, l'orientamento costante della Cassazione afferma l'applicazione del criterio causale, che poggia sulla relazione «condotta materiale – evento lesivo – conseguenza dannosa», a qualsivoglia violazione di interesse giuridicamente suscettibile di protezione. Ciò comporta che sia il danno patrimoniale che quello non patrimoniale necessitano di essere provati nella loro esistenza e nel loro ammontare, diventando irrilevante di conseguenza la natura non economica dell'interesse leso (Cass. civ., sez. I, sent. n. 26801/2023).

Orbene, sotto il profilo risarcitorio, sia nelle ipotesi di responsabilità contrattuale, sia in quelle di responsabilità extracontrattuale, si rileva la centralità dell'integralità del ristoro in sede di liquidazione del danno. 

La valutazione equitativa del danno

In sede di quantificazione di un danno accertato, il giudice può ricorrere anche d'ufficio ex art. 1226 c.c. a una liquidazione concreta equitativa, sia in ambito contrattuale che in ambito extracontrattuale, per il richiamo espresso alla norma dell'art. 2056 c.c. La fattispecie integra un giudizio di diritto connotato dall'equità giudiziale correttiva o integrativa con natura suppletiva, poiché il criterio di giudizio opera soltanto con riguardo alla determinazione del danno, non nella fase di accertamento dello stesso. Il giudizio equitativo non è un mezzo di prova e non esonera il danneggiato dalla necessità di provare il danno.

Pertanto, il parametro equitativo diventa una tecnica che consente di giungere alla decisione nonostante l'assenza di una prova certa sul quantum della lesione (M. Fratini, Sistema di diritto civile, 2, Dike 2017), ovvero uno «strumento di semplificazione della quantificazione del risarcimento (F. Caringella, Manuale ragionato di civile, Dike 2021)».

Si è visto che il mancato rispetto di valori individuati nello statuto comunale non comporta ipso iure una lesione dell'identità cittadina, ovvero dell'identità storica, politica, culturale e sociale di una comunità, ma vi è necessità di un autonomo accertamento di tale pregiudizio. Nella specie, occorre dimostrare come «la lesione abbia concretamente inciso sul sentimento dell'intera comunità cittadina e quali ripercussioni essa abbia prodotto sul sentimento e sull'agire di quest'ultima, ispirati a quei valori umanitari e solidaristici, espressamente sanciti nello statuto, così da giustificare il risarcimento dei danni, liquidati in via equitativa (Cass. civ., sez. I, sent. n. 26801/2023)».

Anche nel caso della liquidazione equitativa di un danno non patrimoniale subito da un ente territoriale a causa dell'infedele esercizio delle funzioni di un proprio organo, secondo la Suprema  Corte  il giudice di merito dovrà individuare un parametro di natura quantitativa, in termini monetari, direttamente o indirettamente collegato alla natura degli interessi incisi dal fatto dannoso; successivamente dovrà adeguare tale parametro con il riferimento a uno o più fattori oggettivi, controllabili e non manifestamente incongrui né per eccesso, né per difetto, idonei a consentire a posteriori il controllo dell'intero percorso di specificazione dell'importo liquidato.

La valutazione equitativa comporta un prudente e ragionevole apprezzamento di tutte le circostanze del fatto concreto: incidono sulla quantificazione del danno la coscienza sociale e tutti i fattori che rendono grave il pregiudizio. Di talché, il giudice nella liquidazione ricorre al sistema delle tabelle, in attuazione dell'art. 1226 c.c., ovvero definisce l'entità del danno con equità per giungere al ristoro del danno nella sua interezza (Cass. civ., sez. un., sent. n. 26972/2008).

La giurisprudenza pretoria recente afferma che ove il danno non possa essere provato nel suo preciso ammontare, deve essere liquidato dal giudice in via equitativa, definendo il perimetro di applicabilità dell'art. 1226 c.c.

Costituiscono presupposti di tale parametro di liquidazione, che «si giustifica solo per colmare lacune insuperabili per la precisa determinazione del danno»:

- l'accertamento dell'esistenza di un danno risarcibile;

- l'impossibilità o rilevante difficoltà di una stima esatta del danno;

- la circostanza che tale impossibilità non dipenda dall'inerzia della parte sulla quale grava l'onere della prova (Trib. Milano sez. IV, sent. n. 6851/2023; Trib. Napoli Nord, sez. II, sent. n. 3819/2023).

Di conseguenza, la parte interessata avrà l'onere di provare l'an debeatur del diritto al risarcimento, nonché ogni elemento utile alla quantificazione del danno, affinché il giudice possa esercitare il potere discrezionale di liquidazione in via equitativa. Infatti, quest'ultimo dovrà verificare i motivi per cui il danneggiato non possa quantificare con esattezza il danno, «a causa di fattori oggettivi e non a causa della negligenza della parte danneggiata nell'allegarne e dimostrarne gli elementi dai quali desumerne l'entità (Trib. S. Maria Capua V., sez. III, sent. n. 3595/2023), poiché la lesione ai diritti immateriali della personalità costituzionalmente protetti deve essere oggetto di allegazione e di prova (Cass. civ., sez. III, sent. n. 19551/2023).

In conclusione

Si è visto che gli Enti territoriali esponenziali, quali i Comuni, possono subire una lesione dei diritti immateriali della personalità, compatibili con l'assenza di fisicità, come i diritti all'immagine, alla reputazione, all'identità storica, culturale, e politica costituzionalmente protetti, e, quindi, essere legittimati ad agire per il ristoro del pregiudizio lamentato, ovvero per la risarcibilità del danno patrimoniale e del danno non patrimoniale subiti.

In tali casi, secondo la Cassazione, occorre applicare la relazione «condotta materiale – evento lesivo – conseguenza dannosa» alla violazione di un interesse giuridicamente suscettibile di protezione, «a nulla rilevando, ai fini dell'accertamento delle conseguenze pregiudizievoli, la natura non economica dell'interesse leso».

A ben vedere, danno patrimoniale e non patrimoniale, ai fini risarcitori, si atteggiano in modo identico, dovendo essere provati nella loro esistenza e nel loro ammontare (Cass. civ., sez. I, sent. n. 26801/2023).

La Suprema Corte, nell'ipotesi di un danno non patrimoniale subito da un ente territoriale a causa dell'infedele esercizio delle funzioni di un proprio organo, ai fini della liquidazione del danno non patrimoniale ha elaborato il seguente principio di diritto: «il giudice di merito deve dapprima individuare un parametro di natura quantitativa, in termini monetari, direttamente o indirettamente collegato alla natura degli interessi lesi dal fatto dannoso; successivamente deve procedere ad adeguare il predetto parametro monetario attraverso il riferimento a uno o più fattori oggettivi, controllabili e non manifestamente incongruenti né per eccesso, né per difetto, idonei a consentire a posteriori il controllo dell'intero percorso di specificazione dell'importo liquidato (Cass. civ., sez. III, sent. n. 28429/2023)».

Dunque, il giudice dovrà evidenziare nella quantificazione del danno il percorso logico che ha seguito, al fine di assicurare «il sindacato sul rispetto dei principi del danno effettivo e dell'integralità del risarcimento (Cass. civ., sez. III, sent. n. 28429/2023)». Diversamente, la pronuncia potrà essere inficiata dal vizio di nullità per difetto di motivazione e dal vizio di violazione dell'art. 1226 c.c. (Cass. civ., sez. IV, ord. n. 18795/2021, Cass. civ., sez. III, sent. n. 22272/2018).