Equa riparazione: stop alle azioni esecutive e ai giudizi di ottemperanza per 2 anni

Il blocco delle esecuzioni

L'art. 1, comma 817, lett. m), l. n. 207/2024 (Legge di Stabilità 2025 - Finanziaria) ha aggiunto all'art. 5-sexies, l. n. 89/2001 (Legge Pinto) il comma 12-bis che dispone: «Per ottenere più celermente il pagamento dei propri crediti, i creditori di somme liquidate a norma della presente legge, fino al 31 dicembre 2021, possono rinnovare la domanda di pagamento utilizzando le modalità disciplinate dai commi 3 e 3-bis. Il Ministero della giustizia dà notizia della facoltà di rinnovo della domanda mediante avviso pubblicato nel proprio sito internet istituzionale. Decorsi venti giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, per i successivi due anni i creditori di cui al comma 1 non possono iniziare azioni esecutive o giudizi di ottemperanza e le azioni esecutive e i giudizi di ottemperanza in corso sono sospesi».

Tale norma, pertanto, in tema di crediti ex l. n. 89/2001 prevede:

• la facoltà per i creditori di rinnovare la domanda di pagamento per via telematica mediante l'utilizzo della piattaforma informatica “Siamm Pinto digitale”, già obbligatoria per i decreti di pagamento emessi dal 1° gennaio 2022, anche per i decreti emessi fino al 31 dicembre 2021;
• l'obbligo per il Ministero della Giustizia di dare notizia di tale facoltà di rinnovo della domanda mediante avviso pubblicato nel proprio sito internet istituzionale;
• il divieto per i creditori di iniziare azioni esecutive e giudizi di ottemperanza per 2 anni a decorrere dal 21 gennaio 2025 e, cioè, 20 giorni dopo il 1° gennaio 2025, data di entrata in vigore della norma, ex art. 21 l. n. 207/2024;
• l'obbligo per i giudici di sospendere per lo stesso periodo le azioni esecutive e i giudizi di ottemperanza in corso.

Le ultime due disposizioni, non presenti nel progetto di legge, sono state introdotte a sorpresa a seguito di una modifica intervenuta nel corso dell'esame del progetto alla Camera.

La classificazione/distinzione in esse prevista tra azioni esecutive e giudizi di ottemperanza, al fine di accomunarle per il blocco e la sospensione, è solo prudenziale in quanto a livello giurisprudenziale, da oltre un lustro, il giudizio di ottemperanza è stato equiparato a tutti gli effetti al processo di esecuzione (Cass. civ., sez. un., 23 luglio 2019, n. 19883).

I precedenti

Il blocco delle azioni esecutive e dei giudizi di ottemperanza e la sospensione del le azioni esecutive e dei giudizi di ottemperanza in corso previsti dalla Legge di Stabilità 2025 - Finanziaria non sono una novità nei confronti di enti pubblici in quanto sono stati già disposti in precedenza.

Una prima volta dall'art. 2, comma 89, l. n. 191/2009 (Finanziaria 2010) che ha disposto, nel testo originario pubblicato in gazzetta ufficiale, fino al 31 dicembre 2010:

• da un lato, il divieto di azioni esecutive e di prosecuzione delle azioni esecutive in corso nei confronti delle Aziende Sanitarie Locali e Ospedaliere (seppur delle sole regioni sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari);
• dall'altro lato, l'inefficacia dei pignoramenti eventualmente già eseguiti nei confronti delle stesse Aziende e dei loro tesorieri, potendo costoro disporre dei beni eventualmente vincolati.

Il solo divieto, successivamente, a brevissima distanza dalla sua entrata in vigore, è stato anticipato al 28 febbraio 2010 dall'art. 1, comma 23-vicies, d.l. n. 194/2009, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 25/2010.

Una seconda volta dall'art. 11, comma 2, d.l. n. 78/2010 (Manovra Economica 1 - Decreto Anticrisi) - convertito, con modificazioni, in l. n. 122/2010 - che ha disposto il divieto di azioni esecutive e di prosecuzione delle azioni esecutive in corso nei confronti delle Aziende Sanitarie Locali e Ospedaliere (sempre delle sole regioni sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari) fino al 31 dicembre 2010.

Una terza volta dall'art. 1, comma 51, l. n. 220/2010 (Legge Finanziaria 2011), che ha disposto fino al 31 dicembre 2011:

• da un lato, il divieto di azioni esecutive e giudizi di ottemperanza e di prosecuzione di azioni esecutive e giudizi di ottemperanza nei confronti delle Aziende Sanitarie Locali e Ospedaliere (seppur delle sole regioni sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari);
• dall'altro lato, l'inefficacia dei pignoramenti eventualmente già eseguiti nei confronti delle stesse Aziende e dei loro tesorieri con facoltà per essi di disporre dei beni eventualmente vincolati.
  • Il divieto, l'inefficacia e lo svincolo, successivamente, sono stati prorogati:
  • fino al 31 dicembre 2012 dall'art. 17, comma 4, lett. e), d.l. n. 98/2011;
  • fino al 31 dicembre 2013 dall'art. 6-bis, comma 2, lett. a) e b), d.l. n. 158/2012 che, tra l'altro, ha introdotto l'estinzione dei pignoramenti e delle prenotazioni a debito.

La Consulta, in relazione a tale blocco e alle successive proroghe e all'inefficacia ed estinzione dei pignoramenti e delle prenotazioni a debito con svincolo dei beni vincolati, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale delle norme per contrasto con gli artt. 24 e 111 Cost. (Corte Cost. 12 luglio 2013, n. 186).

Una quarta volta dall'art. 117, comma 4, d.l. n. 34/2020, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 77/2020, che ha disposto fino al 31 dicembre 2020:

• da un lato, il divieto di azioni esecutive e di prosecuzione di azioni esecutive nei confronti degli enti del Servizio Sanitario Nazionale di cui all'art. 19 d.lgs. n. 118/2011;
• dall'altro lato, l'inefficacia dei pignoramenti e delle prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle Regioni agli Enti del proprio Servizio Sanitario Regionale effettuati prima della data di entrata in vigore della norma con facoltà per i tesorieri di disporre, per le finalità degli Enti legate alla gestione dell'emergenza sanitaria e al pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo.

Il divieto e l'inefficacia, successivamente, sono stati prorogati fino al 31 dicembre 2021 dall'art. 3, comma 8, d.l. n. 183/2020, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 21/2021.

La Consulta, in relazione a tale proroga, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della norma che l'ha prevista per contrasto con gli artt. 24 e 111 Cost. (Corte Cost. 7 dicembre 2021 n. 236).

Una quinta volta dall'art. 16-septies, comma 2, lett. g), d.l. n. 146/2021 - convertito, con modificazioni, nella l. n.  215/2021 - che ha disposto fino al 31 dicembre 2025:

• da un lato, il divieto di azioni esecutive e di prosecuzione di azioni esecutive nei confronti degli enti del Servizio Sanitario della Regione Calabria di cui all'art. 19 D.lgs. 23/6/2011 n. 118;
• dall'altro lato, l'inefficacia dei pignoramenti e delle prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalla Regione Calabria agli Enti del proprio Servizio Sanitario Regionale effettuati prima della data di entrata in vigore della legge di conversione con facoltà per i tesorieri di disporre, per il pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo.

La Consulta, in relazione a tale blocco e all'inefficacia dei pignoramenti e delle prenotazioni a debito con svincolo dei beni vincolati, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della norma per contrasto con gli artt. 24 e 111 Cost.(Corte Cost. 11/11/2022 n. 228).

La norma, in ogni caso, dopo la declaratoria di illegittimità costituzionale, è stata successivamente anche abrogata dall'art. 9, comma 1-quinquies, d.l. n.132/2023, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 170/2023.

Una sesta volta dall'art. 2, comma 3-bis, d.l. n. 169/2022 - convertito, con modificazioni, dalla l. n. 196/2022 - che ha disposto fino al 31 dicembre 2023:

• da un lato, il divieto di azioni esecutive e di prosecuzione di azioni esecutive nei confronti degli enti del Servizio Sanitario della Regione Calabria di cui all'art. 19 D.lgs. 23/6/2011 n. 118;
• dall'altro lato, l'inefficacia dei pignoramenti e delle prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalla Regione Calabria agli Enti del proprio Servizio Sanitario Regionale effettuati prima della data di entrata in vigore della legge di conversione con facoltà per i tesorieri di disporre, per il pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo.

La Consulta, in relazione a tale blocco e all'inefficacia dei pignoramenti e delle prenotazioni a debito con svincolo dei beni vincolati, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della norma per contrasto con gli artt. 24 e 111 Cost.(Corte Cost. 1/7/2024 n. 114).

Dubbi di costituzionalità del vigente blocco di esecuzioni

In linea di principio una norma che disponga l'improcedibilità esecutiva e l'inefficacia dei pignoramenti per un certo periodo di tempo può essere giustificata e, quindi, ritenuta ragionevole, solo a fronte di una crisi eccezionale dell'Ente pubblico debitore.

La discrezionalità del legislatore, nello stabilire una tale misura, non può in ogni caso trascendere in un'eccessiva compressione del diritto di azione dei creditori e in un'ingiustificata alterazione della parità delle parti in fase esecutiva.

La Consulta, infatti, ha autorevolmente e costantemente ritenuto che:

• la garanzia della tutela giurisdizionale assicurata dall'art. 24 Cost. comprende anche la fase dell'esecuzione forzata, in quanto necessaria a rendere effettiva l'attuazione del provvedimento giudiziale (Corte Cost. 1/7/2024 n. 114; conf. Corte Cost. 11/11/2022 n. 228; Corte Cost. 7/6/2022 n. 140; Corte Cost. 22/6/2021 n. 128; Corte Cost. 6/12/2002 n. 522; Corte Cost. 22/7/1998 n. 321);
• un intervento legislativo - che svuoti di contenuto i titoli esecutivi giudiziali conseguiti nei confronti di un soggetto debitore - può ritenersi giustificato da particolari esigenze transitorie qualora:
  • da un lato, siffatto svuotamento sia limitato a un ristretto periodo temporale (Corte Cost. 11 novembre 2022, n. 228; conf. Corte Cost. 12 luglio 2013, n. 186; Corte Cost. 28 maggio 2004, n. 155; Corte Cost. 7 ottobre 2003, n. 310):
  • dall'altro lato, le disposizioni di carattere processuale che incidono sui giudizi pendenti, determinandone l'estinzione o anche solo la sospensione, siano controbilanciate da disposizioni di carattere sostanziale che, a loro volta, garantiscano, anche per altra via che non sia quella dell'esecuzione giudiziale, la sostanziale realizzazione dei diritti oggetto delle procedure estinte o sospese con meccanismi di tutela dei diritti dei creditori (Corte Cost. 1° luglio 2024 n. 114; conf. Corte Cost. 11 novembre 2022 n. 228; Corte Cost. 7 dicembre 2021 n. 236; Corte Cost. 12 luglio 2013 n. 186; Corte Cost. 12 dicembre 2012, n. 277; Corte Cost. 5 ottobre 2007 n. 364).

La norma che ha disposto il blocco delle azioni esecutive e dei giudizi di ottemperanza e la sospensione delle azioni esecutive e dei giudizi di ottemperanza in corso, per un verso appare illegittima e irragionevole in quanto seppur apparentemente compensata e contemperata da disposizioni di carattere sostanziale quali:

• l'art. 1, comma 819, l. n. 207/2024 che ha previsto, al fine di accelerare lo smaltimento delle istanze arretrate relative ai ricorsi ex l. n. 89/2001, l'utilizzo da parte del Ministero della Giustizia, per gli anni 2025 e 2026, dell'associazione Formez PA mediante la stipulazione di un'apposita convenzione;
• l'art. 1, comma 820, l. n. 207/2024 che ha autorizzato, ai fini del precedente comma 819 - e, cioè, al fine di accelerare lo smaltimento delle istanze arretrate relative ai ricorsi ex l. n. 89/2001 - una spesa di 2,5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2025 e 2026;
• di fatto:
  • non ha fornito percorsi di tutela alternativa ai creditori in quanto ha lasciato alla discrezionalità della P.A. e/o dell'associazione Formez PA il pagamento dei debiti ex l. n. 89/2001;
  • non ha previsto alcun ordine nei pagamenti a tutela dei creditori (per esempio quelli muniti di titolo definitivo più vetusto o con giudizi di ottemperanza già in corso);
  • ha autorizzato una spesa annua (€ 2.5 milioni) che appare insufficiente rispetto al notorio maggior debito assunto in virtù della l. n. 89/2001 e non ancora onorato; se così non fosse dovrebbe ritenersi insussistente l'eccezionalità della situazione debitoria dello Stato e ciò dovrebbe portare a ritenere ingiustificata, irragionevole e sproporzionata l'art. 1, comma 817, lett. m), terzo alinea, l. n. 207/2024.

In questo modo gli effetti negativi del blocco delle azioni esecutive e dei giudizi di ottemperanza e della sospensione delle azioni esecutive e dei giudizi di ottemperanza in corso non sono stati compensati e contemperati:

• da disposizioni di carattere sostanziale che garantiscano, anche per altra via che non sia quella dell'esecuzione giudiziale, la sostanziale realizzazione dei diritti oggetto delle procedure vietate o sospese con meccanismi di tutela dei diritti dei creditori;
• da una autorizzazione di spesa sufficiente a far fronte ai debiti.   

La stessa norma che ha disposto il blocco delle azioni esecutive e dei giudizi di ottemperanza e la sospensione delle azioni esecutive e dei giudizi di ottemperanza in corso, per altro verso appare illegittima e irragionevole in quanto non limitata a un ristretto periodo temporale bensì estesa per un anno.

Tale periodo appare eccessivo a fronte:

• del generale termine di adempimento previsto per la P.A. di 120 giorni - previsto dall'art. 14, comma 1, d.l. n. 669/1996, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 30/1997 - decorrente dalla notifica vuoi del titolo esecutivo, vuoi del titolo in copia informatica con attestazione di conformità ai corrispondenti atti e provvedimenti originali presenti nel fascicolo informatico dell'ufficio giudiziario dal quale sono stati estratti che - a seguito della modifica degli artt. 475, 477 e 479 c.p.c. operata dal d.lgs. n. 149/2022 (c.d. riforma Cartabia) come modificato dalla l. n. 197/2022 e all'abrogazione sia della formula esecutiva che dell'art. 476 c.p.c. relativo alla spedizione del titolo in forma esecutiva - è equivalente alla vecchia notifica del titolo esecutivo;
• dell'eccezionale termine di adempimento previsto per la P.A. di 6 mesi - previsto dall'art. 5-sexies, comma 5, l. n. 89/2001 - decorrente vuoi dalla redazione, compilazione e deposito dell'autodichiarazione e della relativa documentazione (per decreti ex l. n. 89/2001 o successivi provvedimenti della Suprema Corte depositati dal 1° gennaio 2022), vuoi dall'invio dell'autodichiarazione e della relativa documentazione (per decreti ex l. n. 89/2001 o successivi provvedimenti della Suprema Corte depositati fino al 31 dicembre 2024).

In questo modo gli effetti negativi del blocco delle azioni esecutive e dei giudizi di ottemperanza e della sospensione delle azioni esecutive e dei giudizi di ottemperanza in corso sono stati lasciati per un periodo eccessivo a carico dei creditori.