Responsabilità per colpa grave dei magistrati della SC: come si determina la competenza territoriale?

Massima

Nei giudizi di responsabilità civile promossi contro lo Stato, in base alla l. n. 117/1988, quando più giudici, di merito e di legittimità, cooperino a fatti dolosi o colposi anche diversi nell'ambito della stessa vicenda giudiziaria, la causa è necessariamente unitaria e la competenza per territorio deve essere attribuita per tutti secondo il criterio di cui all'art. 11 c.p.p., richiamato dall'art. 4, comma 1 della medesima legge; qualora, invece, tali giudizi abbiano ad oggetto solo i comportamenti, atti o provvedimenti dei magistrati della Corte di cassazione, non si applica lo spostamento di competenza previsto dall'art.11 c.p.p. e, pertanto, la competenza per territorio è attribuita ai sensi dell'art. 25 c.p.c. seguendo la regola del forum commissi delicti, sicché spetta in ogni caso al Tribunale di Roma, quale foro del luogo ove è sorta l'obbligazione (in applicazione di tale principio, la S.C. ha ritenuto la competenza del Tribunale di Roma a decidere un giudizio concernente asseriti comportamenti dolosi e colposi di magistrati della medesima S.C.).

Il caso

L'attore conveniva in giudizio la Presidenza del Consiglio dei ministri, davanti al Tribunale di Perugia, chiedendo, ai sensi della l. n. 117/1988, il risarcimento dei danni da lui asseritamente subiti a causa della colpa grave dai magistrati componenti un collegio giudicante della Corte di cassazione in sede penale.

Il tribunale perugino dichiarava la propria incompetenza in favore di quello di Roma sul rilievo che lo spostamento della competenza per territorio di cui all'art. 11 c.p.c., richiamato dall'art. 4, comma 1, l. n. 117/1988, non trova applicazione nei confronti dei magistrati della Corte di cassazione.

Proposto ricorso in Cassazione, i giudici di legittimità lo rigettavano, osservando che il ricorso aveva ad oggetto presunti errori determinati da colpa grave riconducibili esclusivamente a magistrati della Corte di cassazione, e per tale ragione è attribuito alla competenza del Tribunale di Roma, non potendo venire in gioco il diverso foro di cui all'art. 11 c.p.p.

La questione

La questione in esame è la seguente: è applicabile l'art. 11 c.p.p. nel giudizio di responsabilità ex l. n. 117/1988, quando sono coinvolti giudici della Corte di cassazione?

Le soluzioni giuridiche

L'art. 11 c.p.p., dedicato alla competenza per i procedimenti riguardanti i magistrati, prescrive, nel testo modificato dalla l. n. 420/1998, che tale competenza spetti ad un giudice avente sede in un distretto di Corte di appello diverso da quello ove «il magistrato esercita le proprie funzioni o le esercitava al momento del fatto», ma non specifica quale sia detto distretto, che è indicato dall'art. 1 disp. att. c.p.p. con un secondo riferimento che designa il giudice competente ex art. 11 c.p.p. in quello del capoluogo del distretto di Corte di appello «determinato sulla base della tabella A allegata alle presenti norme».

In passato si è posto il problema concernente l'interpretazione dell'art. 4, comma 1, l. n. 117/1988, disposizione che individua nel «tribunale del capoluogo del distretto della corte d'appello, da determinarsi a norma dell'art. 11 del codice di procedura penale e dell'art. 1 delle norme di attuazione» il giudice competente a conoscere delle cause concernenti il risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e la responsabilità civile dei magistrati.

Era sorto l'interrogativo se tale articolo trovasse applicazione in tutte le controversie relative alla cd. responsabilità civile dei magistrati oppure se ne dovesse escludere l'estensione a quelle che riguardano i magistrati della Corte di cassazione (Cass. civ., sez. VI, 20 giugno 2012, n. 10224, secondo la quale, in motivazione, «il criterio di collegamento di cui all'art. 11 cod. proc. pen., richiamato dall'art. 4, comma 1, l. n. 117 del 1988 opera nei confronti di tutti i magistrati, ivi compresi quelli delle istituzioni di vertice, Cassazione, Consiglio di Stato e Corte dei conti, atteso che tutti anche quelli che non hanno un “distretto” di appartenenza, operano comunque di fatto in una sede, quale ambito territoriale, rispetto alla quale resta pur sempre possibile individuare la diversa sede ai sensi dell'art. 11 cod. proc. pen., in relazione alla sede del magistrato al momento in cui egli ha posto in essere la condotta oggetto dell'azione di responsabilità»; Cass. civ., sez. I, 15 aprile 2005, n. 7922, a mente della quale in tema di azione risarcitoria contro lo Stato, per responsabilità civile del magistrato, l'art. 4, comma 1, l. n. 117/1988, nel testo modificato dalla l. n. 420/1998, nella parte in cui stabilisce la competenza del tribunale del capoluogo del distretto della Corte d'appello, determinato a norma dell'art. 11 c.p.p. e dell'art. 1 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie di detto codice, non è applicabile nel caso in cui sia dedotta in giudizio la responsabilità di componenti della Corte di Cassazione, in quanto la Corte di Cassazione, per organizzazione e compiti funzionali, opera a livello nazionale e non è «ufficio compreso» in distretto di corte d'appello, con la conseguenza che in detta ipotesi la competenza va stabilita facendo applicazione delle ordinarie norme che disciplinano la competenza per territorio e, in particolare, secondo i principi fissati dall'art. 25 c.p.c.).

Invero, si è osservato che l'art. 11 c.p.p. prevede una deroga alle ordinarie regole di competenza ove un magistrato assuma la qualità di parte, anche potenziale, in processi penali o civili e che l'orientamento tradizionale della giurisprudenza di legittimità ha sempre considerato quella in parola una norma che fa eccezione alle regole generali in materia dì competenza, come tale insuscettibile di essere interpretata in via analogica.

Il carattere eccezionale dell'art. 11 c.p.p., pertanto, rende essenziale verificare se l'individuazione del Tribunale di Perugia quale giudice competente per le condotte dei magistrati della Corte di Cassazione ai sensi dell'art. 4, comma 1, l. n. 117/1988, sia l'effetto di una interpretazione analogica, la quale sarebbe vietata in subiecta materia, trattandosi di una deroga alla disciplina generale della competenza oppure di una interpretazione estensiva, al contrario consentita.

Nella giurisprudenza penale di legittimità è opinione consolidata che l'art. 11 c.p.p. non riguardi i magistrati della Cassazione (Cass. pen., sez. VI, 13 maggio 2009, n. 30760, ha affermato che la speciale competenza stabilita dall'art. 11 c.p.p. per i procedimenti in cui un magistrato sia indagato, imputato o persona offesa o danneggiata dal reato non si applica ai processi che coinvolgono magistrati della Corte di cassazione la quale, avendo competenza nazionale, non appartiene ad alcun distretto di Corte di Appello. La decisione considera che la norma in esame, nel prevedere una deroga alle ordinarie regole di competenza qualora, in base ad esse, la cognizione dei procedimenti riguardanti un magistrato appartenesse ad «un ufficio giudiziario compreso nel distretto di Corte d'appello in cui il magistrato esercita le proprie funzioni», non può che riferirsi ai giudici di merito e ai magistrati del P.M. addetti ad un Tribunale o ad una Corte d'appello. Identico principio è seguito, altresì, da Cass. pen., sez. VI, 20 giugno 2007, n. 25418).

L'applicazione dell'art. 11 c.p.p. nei procedimenti concernenti magistrati della Corte di cassazione è, in particolare, esclusa, in motivazione, da Cass. pen., sez. un., 15 dicembre 2004, n. 292, la quale spiega la disciplina in questione con il fatto che l'esistenza di un radicamento istituzionale del magistrato interessato nel plesso territoriale di riferimento potrebbe ingenerare il sospetto, stante il rapporto di lavoro e di normale frequentazione tra colleghi della medesima circoscrizione, di un non imparziale esercizio della giurisdizione dei suoi confronti. Questa decisione ha chiarito che l'attuale disciplina dell'art. 11 c.p.p. ha ampliato la soglia di “sensibilità” all'esigenza di rafforzare la protezione dell'immagine della terzietà agli occhi del pubblico, irrilevante essendo la maggiore o minore intensità delle relazioni professionali intersoggettive che sorgono all'interno del distretto.

Sicché correttamente deve negarsi il ricorso all'art. 11 c.p.p. nelle cause concernenti magistrati della Cassazione, principalmente per il carattere nazionale e non distrettuale dell'ufficio e dell'inapplicabilità in via estensiva in malam partem della disposizione de qua stante la sua natura di deroga alle regole generali sulla competenza.

Questa opinione è rafforzata dalla previsione dell'art. 11-bis c.p.p., introdotta per utilizzare il criterio di attribuzione della competenza previsto dall'art. 11 c.p.p. anche nei procedimenti che coinvolgono magistrati della direzione nazionale antimafia e antiterrorismo. Tale disciplina si spiega con il fatto che detti magistrati operano in un ufficio non distrettuale, per il quale dovrebbe applicarsi il regime previsto per i magistrati della Cassazione, con conseguente esclusione dell'art. 11 c.p.p.

Pertanto, la deroga alla competenza ordinaria è giustificata solo quando l'imparzialità del giudice appaia compromessa perché giudicandi e giudicanti possono essere legati da rapporti di comunanza professionale territoriale: l'art. 11 c.p.p. costituisce eccezione al principio generale del giudice naturale, tanto che non sarebbe invocabile fuori dai casi tassativamente previsti, non essendo ammissibili interpretazioni analogiche od estensive in malam partem.

In conclusione, l'art. 11 c.p.p. non è applicabile nelle ipotesi di coinvolgimento dei magistrati delle giurisdizioni speciali, di quelli che svolgono funzioni extragiudiziarie non di carattere giurisdizionale e, soprattutto, di magistrati di uffici non aventi competenza distrettuale, in particolare quelli in servizio presso la Corte di cassazione.

Cass. pen., sez. un., n. 18842/2018 hanno adottato una decisione nel complesso fondata sull'affermazione, che concorda con le conclusioni della giurisprudenza penale, ritenendo che una interpretazione estensiva dell'art. 11 c.p.p., che includa la Cassazione nel distretto della Corte d'appello di Roma per il mero fatto della sua collocazione geografica, non sarebbe stata autorizzata dalla lettera della norma. Questa, con le parole «ufficio compreso», avrebbe adottato una espressione tecnica dell'ordinamento giudiziario che identificava l'organo inserito per funzioni all'interno di una specifica Corte d'appello, alludendo non alla mera collocazione territoriale dell'ufficio, ma allo svolgimento di attività giurisdizionale ad opera di magistrato incardinato in uno degli uffici giudiziari del distretto della Corte d'appello.

Una diversa soluzione non avrebbe trovato supporto nella ratio legis che, pur volendo evitare anche semplici sospetti sull'autonomia e sulla serenità di valutazione del giudice chiamato a decidere, non poteva certo essere compromessa dalla semplice vicinanza di sede con il giudice della cui responsabilità si discuteva, ove le attribuzioni del primo non presentassero con quelle del secondo un collegamento particolare o più intenso rispetto a quello di ogni altro giudice.

Pertanto, nelle cause concernenti i magistrati della Corte di cassazione la scelta del Tribunale territorialmente competente doveva essere effettuata sulla base delle norme comuni, non ricorrendo neppure dubbi di legittimità costituzionale in relazione agli artt. 3 e 25 Cost., poiché la difformità di trattamento, in tema di competenza territoriale, rispetto ai magistrati di altri uffici, sarebbe stata giustificata dalla rilevata obiettiva diversità delle rispettive situazioni e, inoltre, non avrebbe toccato il principio della precostituzione del giudice naturale, tale essendo anche quello preventivamente stabilito dalle regole generali del codice di rito.

In conclusione, il giudice della nomofilachia ha affermato che, in ambito civile, con riferimento alla responsabilità professionale dei magistrati, deve escludersi che i magistrati della Cassazione siano interessati dall'applicazione dell'art. 4, comma 1, l. n. 117/1988.

Osservazioni

L'art. 11 c.p.p. fissa la competenza, dando rilievo «al distretto di corte d'appello in cui il magistrato esercita le proprie funzioni o le esercitava al momento del fatto», laddove, invece, i magistrati della Corte di cassazione non esercitano le funzioni in alcun distretto di Corte d'appello, trattandosi di ufficio giudiziario avente competenza nazionale.

Nell'individuare le ipotesi in cui opera l'art. 11 c.p.p. se ne deve ribadire la natura eccezionale, negando che possa essere suscettibile di interpretazioni non solo analogiche, ma pure estensive in ragione della ratio che lo caratterizza, la quale risiede nell'esigenza di garantire che il processo penale si svolga in un contesto di imparzialità che potrebbe risultare alterato, anche in termini di pura apparenza, se dovesse occuparsi della causa un giudice appartenente allo stesso plesso territoriale ove il magistrato coinvolto abbia esercitato o sia venuto ad esercitare le sue funzioni.

La norma è volta, inoltre, a garantire la serenità del giudizio e ad assicurare al giudice l'assenza di condizionamenti psicologici che potrebbero derivare dalla presenza nel procedimento di un collega normalmente frequentato. Infatti, è massima di comune esperienza che la vicinanza e la condivisione dell'esperienza lavorativa siano la base per la nascita di rapporti interpersonali che minano, anche solo apparentemente, l'imparzialità del giudizio.

Prevarrebbe, piuttosto, l'esigenza di evitare ai magistrati di un ufficio il disagio di giudicare un altro magistrato della stessa Corte.

In ogni caso, a prescindere dalla tesi da preferire in ordine alla ratio dell'art. 11 c.p.p., è evidente che la giurisprudenza l'ha sempre riconnessa al dato materiale dell'essere legati da uno stabile rapporto di colleganza all'interno di uno specifico ambito territoriale, oggi rappresentato dal distretto.

L'art. 4 l. n. 117/1988 dove essere interpretato restrittivamente ex art. 14 Preleggi perché norma speciale, derogando essa ai criteri ordinari di distribuzione della competenza.

In conclusione, gli artt. 11 c.p.p. e 4 l. n. 117/1988 sono stati interpretati nel senso di restringerne l'ambito di applicazione ai casi di giudizio presupposto svoltosi davanti ai giudici ordinari di merito, dando spazio alle regole processuali di diritto comune nelle altre ipotesi, con la conseguenza che, nei procedimenti che coinvolgevano magistrati della Corte di cassazione, la competenza territoriale era individuata non ai sensi dell'art. 11 c.p.p., ma in base ai principi generali e, quindi, con riferimento all'art. 25 c.p.c., che la assegna alla Corte d'appello del distretto del luogo in cui era sorta o doveva eseguirsi l'obbligazione che, alla luce delle norme in tema di contabilità pubblica (art. 54, comma 1, lett. d, R.D. n. 2440/1923 in relazione agli artt. 278, 287 e 407, R.D. n. 827/1924), era quello della tesoreria provinciale della circoscrizione del domicilio del creditore.