Fermo amministrativo di beni mobili registrati

Inizialmente nel

d.P.R. n. 602/1973

non era prevista alcuna norma che disponesse il fermo dei beni mobili iscritti in pubblici registri

, per i quali, pertanto, era possibile solo l'ordinaria espropriazione forzata. Solo con un successivo intervento normativo fu introdotta la previsione del fermo amministrativo di veicoli a motore ed autoscafi alla direzione generale delle entrate, sul presupposto della impossibilità di eseguire il pignoramento per mancato reperimento del mezzo. La misura dunque inizialmente aveva carattere esecutivo, ponendosi sostanzialmente come rimedio adottabile in caso di irreperibilità dei mezzi da assoggettare a pignoramento.

Il

d.lgs. n. 193/2001

, modificando l'art. 86 del predetto d.P.R., dispone che il fermo possa essere iscritto direttamente dal concessionario, senza la preventiva autorizzazione della direzione delle imposte, e che non sia possibile procedere alla iscrizione prima del decorso dello stesso termine previsto per l'inizio della espropriazione.

Rispetto al precedente testo, il

d.lgs. n. 193/2001

ha modificato l'art. 86 sotto due profili fondamentali:

• è stato eliminato il presupposto del mancato reperimento del bene mobile registrato (e, quindi, di un pignoramento negativo) per l'emissione del provvedimento di fermo;

• il relativo potere è stato attribuito direttamente al concessionario della riscossione che lo esercita in piena discrezionalità (la norma recita «il concessionario può disporre il fermo») mentre in precedenza era attribuito alla amministrazione finanziaria e aveva natura automatica e vincolata alla ricognizione dell'esistenza del presupposto (la norma prevedeva: «la direzione regionale delle entrate ne dispone il fermo»).

La struttura del provvedimento non viene quindi sostanzialmente modificata, a parte l'abrogazione della disposizione che ne subordinava l'emanazione alla condizione che il bene fosse irreperibile.

In evidenza

Il fermo amministrativo può essere iscritto direttamente dal concessionario, senza la preventiva autorizzazione della direzione delle imposte, e non si può procedere alla sua iscrizione prima del decorso dello stesso termine previsto per l'inizio della espropriazione.

Sulla natura del provvedimento sono state espresse opinioni differenti, specie nella giurisprudenza di merito.

Natura del fermo amministrativo
Natura cautelare e che, di conseguenza, attribuiscono al giudice ordinario il potere di sospendere ex art. 700 c.p.c. gli effetti dell'iscrizione del fermo quando ricorrano i presupposti della imminenza e irreparabilità del pregiudizio	T.A.R. Puglia, sez. Bari, 5 marzo 2003 n. 216, in www.lexitalia.it con osservazioni di Spagnoletti , Le «ganasce» fiscali: breve storia del fermo amministrativo dei beni mobili registrati in sede di riscossione di entrate mediante ruolo, tra problemi sostanziali e processuali (con qualche riserva sulla legittimità costituzionale dell'istituto) ; Trib. Brindisi, sez. Ostuni, ord. 29 luglio 2002, in Giur. it. , 2003, 915 ss. con nota di Dominici , Osservazioni a margine dell' art. 86 d.P.R. n. 602/1973 : i beni mobili iscritti in pubblici registri tra tutela cautelare e pignoramento nell'esecuzione esattoriale , secondo cui avendo natura cautelare, il provvedimento di fermo ex art. 86 può essere sospeso con provvedimento d'urgenza quando il valore del bene sia notevolmente superiore all'importo del credito dell'amministrazione finanziaria.
Anticipazione degli effetti sostanziali del pignoramento	T.A.R. Piemonte, 5 ottobre 2002 n. 1577 nonché T.A.R. Veneto, 30 gennaio 2003 n. 886 , entrambe in www.giust.it ., nonché Trib. Brindisi, ord. 16 dicembre 2002 , ivi , secondo cui l'iscrizione del fermo è invece atto di natura esecutiva diretto ad anticipare la decorrenza degli effetti sostanziali del pignoramento quando si ritiene che vi siano specifiche ragioni per prevedere che le modalità di attuazione del pignoramento immobiliare non siano in concreto idonee ad assicurare la realizzazione del credito tributario.

Si è sottolineato come entrambe le tesi non inquadrino perfettamente la natura dell'istituto, forzandone la veste sino a comprimerlo in vesti che ad esso non si attagliano, attesa la forma giuridica e la disciplina dell'istituto (Dominici, Osservazioni, cit., 915 e ss.)

Secondo la dottrina il fermo amministrativo de quo è configurabile come modalità di pignoramento dei beni mobili iscritti in pubblici registri. Sostanzialmente esso realizzerebbe lo scopo del pignoramento mobiliare, ossia l'imposizione sul bene pignorato del vincolo di destinazione alle finalità esecutive realizzata per il tramite dell'ingiunzione effettuata dall'ufficiale giudiziario ed indirizzata al debitore, perché si astenga da qualunque atto diretto a sottrarre alla garanzia del credito, consacrato nel titolo, i beni individuati specificamente e i frutti di essi, che possono così essere assoggettati all'espropriazione: ciò perché ogni volta che la titolarità del bene risulti da un pubblico registro, la ricerca presso la casa o presso altri luoghi che appartengano al debitore è sicuramente superflua. D'altro canto neppure l'attività dell'ufficiale giudiziario, consistente nella descrizione e valutazione del bene appare necessaria, atteso che, come l'esperienza insegna, il valore del mezzo dipende da dati certi, ulteriori rispetto all'usura o allo stato generale, in particolare dalla data di immatricolazione, dal modello, dall'essere ancora o meno «in produzione».

Solo con una circolare dell'Agenzia delle Entrate si è prevista la necessità di un preavviso nei confronti dei destinatari del fermo (Circ. Agenzia Entrate 31 marzo 2003, in

Gazz. Uff.

, 8 aprile 2003 n. 82.): fino a quel momento, invece, era frequente che il debitore ne venisse a conoscenza a misura adottata con consequenziale, illogica, compromissione del diritto di difesa.

Di recente le Sezioni Unite hanno affermato che «il fermo amministrativo di beni mobili registrati ha natura non già di atto di espropriazione forzata, ma di procedura a questa alternativa, trattandosi di misura puramente afflittiva volta ad indurre il debitore all'adempimento, sicché la sua impugnativa, sostanziandosi in un'azione di accertamento negativo della pretesa creidtoria, segue le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore» (

Cass.

civ.

,

s

ez. U

., ord., 22 luglio 2015, n. 15354

). Peraltro, sempre le Sezioni Unite, con la sentenza Cass. civ., sez. U, 18 settembre 2014, n. 19667, hanno altresì escluso che l'iscrizione ipotecaria costituisca atto dell'espropriazione forzata, configurandola piuttosto in termini di procedura ad essa alternativa; da ciò esse hanno desunto che il concessionario alla riscossione, prima di procedervi, non è tenuto, decorso un anno dalla notifica della cartella di pagamento, ad inviare al debitore un avviso che contenga l'intimazione ad adempiere entro cinque giorni l'obbligo risultante dal ruolo. Deve, comunque, sempre a parere delle Sezioni Unite, essere comunicato al contribuente che si procederà all'iscrizione, con contestuale assegnazione di un termine per presentare osservazioni o effettuare il pagamento.

Da ciò deriva che sia l'ipoteca che il fermo amministrativo sono atti estranei all'espropriazione forzata, perché atti di una procedura alternativa a quest'ultima. In particolare, a parere di

Cass. civ., 27 novembre 2015, n. 24234

, sebbene il fermo sia definito come una misura «puramente afflittiva», ne è evidente la funzione anche di garanzia, pur se essa non si esplica, come accade per l'ipoteca, in termini tecnico-giuridici.

Di conseguenza le Sezioni Unite – definita la natura giuridica del fermo – si sono occupate del rimedio esperibile dal destinatario che intenda contestare la legittimità dell'iscrizione ipotecaria effettuata a suo danno. Hanno così affermato che il fermo di beni mobili registrati deve essere impugnato secondo le regole del rito ordinario di congizione e nel rispetto delle norme generali sul riparto di competenza per materia e valore, e si configura come un'azione di accertamento negativo della pretesa dell'esattore di eseguire il fermo che devolve al giudice adito la cognizione sia della misura che del merito della pretesa creditoria. Le Sezioni Unite hanno desunto il rimedio esperibile non tanto come conseguenza della natura della contestazione avanzata dall'impugnante o della censura effettivamente dedotta, quanto, piuttosto, dalla natura del fermo amministrativo.

Ai sensi dell'

art. 86 d.P.R. n. 602/1973

, decorso inutilmente il termine di sessanta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento, il concessionario può disporre il fermo dei beni mobili registrati appartenenti sia al debitore che ai coobbligati. Deve, tuttavia, fornirne notizia alla direzione regionale delle entrate e alla regione di residenza. Se si verte in tema di esecuzione esattoriale iniziata tramite avviso di accertamento, il concessionario può disporre il fermo dopo novanta giorni dalla notificazione dell'avviso stesso.

Il fermo viene disposto tramite iscrizione del provvedimento nei registri mobiliari a cura del concessionario; diverse critiche vengono mosse alla previsione, atteso che il fermo è iscritto al di fuori del controllo giurisdizionale e che non è soggetto ai presupposti di ammissibilità delle misure cautelari, posto che esso può essere iscritto indipendentemente dalla effettiva solvibilità del debitore e dal pericolo di atti pregiudizievoli della garanzia patrimoniale in danno dei creditori.

Ai sensi dell'

art. 19,

comma 1,

lett.

e-ter

)

,

d.lgs. n. 546/1992

, il fermo amministrativo rientra nella giurisdizione del giudice tributario, purché dipenda da provvedimento inerente alla riscossione dei tributi; se, invece, è stato disposto per crediti di natura non tributaria, è impugnabile davanti al giudice ordinario. Secondo la giurisprudenza, sarebbe impugnabile anche il preavviso di fermo amministrativo.

Si è precisato che sia il fermo che il relativo preavviso vanno inquadrati non già come atti dell'esecuzione, bensì come strumenti disposti a garanzia della conservazione del credito. Di conseguenza la loro impugnazione non consiste in un'opposizione all'esecuzione, ma in un processo ordinario di accertamento e che non trovano applicazione i poteri sospensivi ex art. 60 del presente d.P.R. (su cui si veda commento supra) e di cui all'

art. 29 del d.lgs. n. 46/1999

.

Il fermo, come visto, va disposto tramite iscrizione nei registri mobiliari a cura del concessionario, che deve darne anche comunicazione al debitore (l'Agenzia delle Entrate ha altresì introdotto il c.d preavviso di fermo).

Ai sensi dell'

art. 7,

comma 2,

lett. gg)

-

quinquies

del d.l. 13 maggio 2011, n. 70

, convertito in

l. 12 luglio 2011, n. 106

, le azioni cautelari e conservative dirette alla riscossione coattiva, qualora il debito non superi i 2000 euro, devono essere precedute dall'invio al debitore di due solleciti di pagamento, tra i quali devono intercorrere 6 mesi. Anche al fermo deve quindi applicarsi la detta previsione. La stessa norma prevede, alla lettera gg)-octies, che in caso di cancellazione del fermo amministrativo, il debitore non deve pagare spese né al concessionario né al PRA o ai gestori dei pubblici registri.

La procedura di iscrizione del fermo di beni mobili registrati é avviata dall'agente della riscossione con la notifica, al debitore o ai coobbligati iscritti nei pubblici registri, di una comunicazione preventiva contenente l'avviso che, in mancanza del pagamento delle somme dovute entro il termine di trenta giorni, sarà eseguito il fermo, senza necessità di ulteriore comunicazione, mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone nei registri mobiliari, salvo che il debitore o i coobbligati, nel predetto termine, dimostrino all'agente della riscossione che il bene mobile é strumentale all'attività di impresa o della professione. Questa previsione è stata introdotta dal

d.l.

21 giugno 2013, n. 69

, convertito in

l.

9 agosto 2013,

n. 98

.

Chi circola con veicoli, autoscafi o aeromobili soggetti a fermo, viene sottoposto alla sanzione di cui all'

art. 214,

comma 8

, d.lgs. n. 285/1992

, ossia, salva l'applicazione delle sanzioni penali per la violazione degli obblighi imposti al custode, alla irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria e alla confisca del mezzo.