L’attuazione della Delega fiscale fa slittare la riduzione delle tasse al 2017

A distanza di 15 mesi dall'emanazione della delega fiscale, il pertinente percorso attuativo inizia a prendere una forma concreta. Il Consiglio dei ministri del 26 giugno scorso, infatti, ha approvato in via preliminare cinque nuovi schemi di decreti legislativi, tra i quali il decreto recante “norme in materia di stima e monitoraggio dell'evasione fiscale e in materia di monitoraggio e riordino delle disposizioni in materia di erosione fiscale”, attuativo degli articoli 3 e 4 della delega fiscale (Legge n. 23 del 2014).

Il provvedimento (Atto del Governo n. 182) è stato ora inviato al Parlamento per i prescritti pareri, obbligatori ma non vincolanti, che le Commissioni Finanze e Bilancio di Camera e Senato dovranno rendere al Governo entro il prossimo 27 luglio. Solo successivamente l'Esecutivo potrà approvare il testo in via definitiva, con eventuali modifiche, e inviarlo alla Gazzetta Ufficiale per la pubblicazione e la conseguente entrata in vigore.

Analizzando i contenuti, con il decreto in esame il Governo affronta due tematiche delicate, soprattutto in termini prospettici, e strettamente collegate tra di loro: la revisione (sotto forma di riduzione, eliminazione, riforma) delle spese fiscali (c.dd. “tax expenditures”, meglio note quali deduzioni, detrazioni, esclusioni, esenzioni e aliquote ridotte) e il monitoraggio dell'evasione fiscale e contributiva. Il principale nesso tra le due materie - al di là degli aspetti procedurali e del coordinamento con le procedure di bilancio, che verranno affrontati di seguito - risiede nel fatto che le maggiori entrate che eventualmente deriveranno dal riordino delle spese fiscali e dal buon esito della lotta all'evasione dovrebbero confluire, in massima parte, nel noto Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale (c.d. Fondo taglia tasse, di cui alla Legge n. 147 del 2013), di Montiana e Lettiana memoria, allo stato rimasto un contenitore capiente ma del tutto vuoto.

È quindi chiaro che la partita che si gioca è decisiva, dato che la riduzione delle tasse è questione da sempre politicamente molto sensibile; al riguardo, basti pensare che a seconda del perimetro che si vuole concedere alla nozione di “spese fiscali”, ci si riferisce a una cifra stimata tra i 90 e i 260 miliardi di euro annui, senza comprendere il gettito derivante dalla lotta all'evasione fiscale e contributiva. Il “Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica – 2013” della Corte dei Conti afferma addirittura che il “fenomeno dell'erosione fiscale presenta dimensioni superiori a quelle (stimate) dell'evasione”.

Le tax expenditures, infatti - definite dall'OCSE come il trasferimento di risorse pubbliche realizzato attraverso la riduzione degli obblighi fiscali - comprendono tutte le riduzioni del debito d'imposta applicabili per effetto di deduzioni, detrazioni, esclusioni, esenzioni e aliquote ridotte, che sul bilancio pubblico producono un effetto corrispondente ad un aumento di spesa. La difficoltà nel definirle con esattezza deriva dalla circostanza che non è sempre agevole distinguere se una determinata esclusione o esenzione rappresenti un elemento costitutivo del tributo ovvero sia, piuttosto, un'eccezione alla imposizione.

È quindi logico attendersi una riduzione delle tasse a breve?

La risposta più sensata, in realtà, è che l'unica cosa certa è che ci sarà una diminuzione delle agevolazioni fiscali; se poi questo maggior gettito, sotto forma di minori detrazioni e deduzioni, sarà veramente destinato all'alleggerimento della tassazione è questione che scopriremo con il tempo e, probabilmente, dipenderà dalla contingente situazione economica e politica. Due le principali considerazioni che ci portano a tale conclusione. Anzitutto lo schema di decreto delegato afferma che le maggiori entrate che possono essere ascritte su base permanete ai risultati dell'attività di contrasto e prevenzione dell'evasione fiscale e contributiva, nonché di miglioramento dell'adempimento spontaneo dei contribuenti (tax compliance), sono attribuite al citato Fondo solo al netto di quelle necessarie al mantenimento dell'equilibrio di bilancio e alla riduzione del rapporto tra il debito e il prodotto interno lordo: il che, tradotto, può significare che pur in presenza di eccellenti risultati in termini di contrasto all'evasione non sia versato neanche un centesimo alla causa della riduzione delle tasse. Per quanto concerne, invece, le maggiori entrate derivanti dalla revisione delle spese fiscali, lo schema di decreto afferma che le stesse sono attribuite “di norma” al Fondo; l'attento osservatore non potrà non rilevare che l'inciso “di norma” non è presente nella legge delega che, al contrario, usa il termine “esclusivamente”. Il rischio per il contribuente, pertanto, è di vedere diminuire fortemente le agevolazioni fiscali senza avere un ritorno in termini di riduzione della pressione fiscale. Quest'ultima, in ogni caso, non sarà disposta prima del 2017, tenuto conto che le novità introdotte dal decreto produrranno effetti a partire dalla manovra di bilancio del prossimo anno.

Il decreto, invece, come al contrario aveva richiesto il Legislatore delegante, non disciplina il tanto atteso “contrasto di interessi fra i contribuenti”, non affronta la tematica della razionalizzazione e stabilizzazione dell'istituto della destinazione del 5 per mille dell'IRPEF e la riforma dell'8 per mille, né prevede la specifica destinazione alle imprese dei risparmi che deriveranno dalle riduzioni dei contributi o degli incentivi ora riservati alle stesse.
Ma andiamo con ordine nell'esame tecnico delle novità che si vogliono introdurre.

Riguardo le tax expenditures, l'intervento del Governo è volto a introdurre, a partire dal 2016, una procedura permanente (annuale) di monitoraggio delle spese fiscali al fine di ridurre, eliminare o riformare in tutto o in parte quelle ingiustificate o superate alla luce delle mutate esigenze sociali o economiche ovvero che si sovrappongono a programmi di spesa aventi le stesse finalità. L'Esecutivo si pone già dei criteri con cui procedere, stabilendo - in linea con le previsioni della legge delega - che la priorità sarà rivolta alla tutela dei redditi di lavoro dipendente e autonomo, dei redditi di imprese minori e dei redditi di pensione, della famiglia, della salute, delle persone economicamente o socialmente svantaggiate, del patrimonio artistico e culturale, della ricerca e dell'istruzione, nonché dell'ambiente e dell'innovazione tecnologica. In tal modo, quindi, dovrebbe essere più difficile dare attuazione ad alcune modifiche avvenute anche nel recente passato, come quella, ad esempio, della progressiva riduzione delle deduzioni fiscali connesse ai premi assicurativi non legati a prodotti di capitalizzazione e di investimento.

L'intera manovra sarà contenuta, di anno in anno, all'interno della procedura di bilancio: in attesa che sia data completa attuazione alla riforma dell'art. 81 della Costituzione (principio del pareggio di bilancio) e alla conseguente legge “rinforzata” n. 243 del 2012 che, tra l'altro, prevede l'unificazione della Legge di stabilità con quella di bilancio, si individuano due momenti fondamentali per dare attuazione al programma di revisione delle spese fiscali e, precisamente:

• La Nota di aggiornamento del Documento di Economia e Finanza (DEF, che il Governo deve presentare al Parlamento entro il 20 settembre di ogni anno), in cui viene inserito un “rapporto programmatico” nel quale l'Esecutivo dovrà svelare il programma di revisione delle tax expenditures che intende attuare con la pertinente manovra di finanza pubblica: si tratta, in sostanza, di un'anticipazione dei contenuti della Legge di stabilità;
• la presentazione della Legge di stabilità e della Legge di bilancio. La Legge di stabilità conterrà i veri interventi sulle spese fiscali, preannunciati nel DEF, mentre nella Legge di bilancio l'attuale allegato informativo sulle agevolazioni, previsto nella nota integrativa allo stato di previsione dell'entrata, sarà sostituito da un rapporto annuale che elencherà qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell'imponibile o dell'imposta ovvero regime di favore, derivante da disposizioni normative vigenti, con separata indicazione di quelle introdotte nell'anno precedente e nei primi sei mesi dell'anno in corso. Ciascuna misura sarà accompagnata dalla sua descrizione e dall'individuazione della tipologia dei beneficiari e, ove possibile, dalla quantificazione degli effetti finanziari e del numero dei destinatari.

In tal modo, quindi, si vuole da una parte dare certezza dei tempi di realizzazione delle modifiche alle spese fiscali, e da altra parte evitare ciò che troppo spesso è accaduto nel passato con la predisposizione, di tanto in tanto, di ricognizioni della specie, poi abbandonate. L'utilità di ogni forma di monitoraggio, infatti, è maggiore se si riesce a dare continuità all'azione di osservazione e di conseguente individuazione di possibili modifiche strutturali, stratificando e affinando di volta in volta il suo contenuto.
A tale scopo, per la redazione del rapporto, il Governo si avvarrà di una commissione (“commissione tax expenditures”) istituita con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, composta da quindici esperti nelle materie economiche, statistiche, fiscali o giuridico-finanziarie, la cui provenienza è indicata dal decreto stesso.

In maniera speculare agli interventi in tema di spese fiscali, anche per procedere al monitoraggio dell'evasione fiscale e contributiva si prevede l'istituzione di una seconda commissione (“commissione evasione”), anch'essa composta da quindici esperti, avente il compito di redigere una relazione annuale sull'economia “non osservata” e sull'evasione.

In particolare, il rapporto degli esperti dovrà recepire e commentare le valutazioni effettuate dall'ISTAT sull'economia sommersa, stimare l'ampiezza dell'evasione e produrre una stima ufficiale delle entrate sottratte al bilancio pubblico, valutare l'evoluzione nel tempo dell'evasione e del relativo gettito, illustrare le strategie e i risultati conseguiti in materia di misure di contrasto all'evasione e le nuove iniziative programmatiche. La relazione sarà redatta con la massima disaggregazione possibile a livello settoriale, territoriale e dimensionale, utilizzando una metodologia di rilevazione, riferita a tutti i tributi, anche locali, basata sul confronto tra i dati della contabilità nazionale e quelli acquisiti dall'anagrafe tributaria.

In pratica, per adempiere al proprio compito, i quindici esperti misureranno il divario (gap) tra le imposte e i contributi effettivamente versati e le imposte e i contributi che si sarebbero dovuti versare in un regime di perfetto adempimento, escludendo gli effetti delle spese fiscali. Distingueranno, cioè, la parte del divario dovuta all'erosione fiscale (tax expenditures), detta policy gap, dal divario tra l'imposta effettivamente versata e quella che si sarebbe dovuta versare in un regime privo di evasione, detta compliance gap o tax gap. In merito ai risultati della lotta all'evasione la commissione avrà anche l'arduo compito di distinguere la quota parte derivante dall'attività di verifica e di accertamento da quella conseguente al miglioramento dell'adempimento spontaneo.

L'attività della commissione servirà al Governo per incidere sulla manovra di bilancio in maniera corrispondente a quanto analizzato riguardo le spese fiscali, e precisamente:

• la Nota di aggiornamento del DEF conterrà, oltre al programma di revisione delle tax expenditures, anche un rapporto (che sostituirà quello di cui all'articolo 2, comma 36.1, del Decreto Legge n. 138 del 2011) sui risultati conseguiti in tema di lotta all'evasione nonché l'indicazione delle strategie di contrasto all'economia sommersa e l'aggiornamento e il confronto degli obiettivi con i risultati;
• la successiva Legge di stabilità, invece, conterrà le singole norme volte a rafforzare il contrasto e la prevenzione dell'evasione fiscale e contributiva, nonché quelle volte a stimolare l'adempimento spontaneo dei relativi obblighi.

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