Giudizio di ottemperanza

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Il giudizio di ottemperanza è lo strumento che consente al contribuente di ottenere l'effettivo adempimento di un obbligo nascente da una sentenza del giudice tributario a lui favorevole, nel caso in cui l'Amministrazione finanziaria sia rimasta inerte o si sia conformata alla sentenza in maniera inesatta.

La disciplina vigente, recata dall'art. 70 del D.Lgs. n. 546/1992, prevede che possano formare oggetto del giudizio di ottemperanza le sentenze passate in giudicato; il giudizio può essere validamente avviato solo quando siano decorsi i termini che la legge assegna all'Amministrazione per provvedere o dopo che la medesima, messa formalmente in mora, non abbia provveduto nei successivi trenta giorni.

Il giudizio si instaura con il deposito dell'atto introduttivo, nella forma del ricorso, in doppio originale presso la Commissione tributaria competente; uno dei due originali viene trasmesso all'Ufficio obbligato, che viene, così, a conoscenza del giudizio.

Il Collegio può affidare all'Amministrazione un nuovo termine per provvedere o dare seguito all'attività esecutiva, procedendo direttamente allo svolgimento delle attività necessarie o affidandole, se del caso, a uno dei suoi componenti o ad un commissario ad acta.

Le sentenze rese nel giudizio di ottemperanza sono impugnabili per cassazione solo per violazioni delle norme sul procedimento, mentre non è previsto alcuno strumento di gravame in relazione agli atti adottati nell'ambito del giudizio o all'ordinanza con la quale ne è dichiarata la chiusura.

Il giudizio di ottemperanza ha per oggetto l'esecuzione degli obblighi scaturenti dalla sentenza passata in giudicato; si tratta, pertanto, di un giudizio il cui oggetto – come accade per l'omologo istituto del processo amministrativo – viene delimitato ad opera del decisum da eseguire.

Il giudizio di ottemperanza configura, così, lo strumento che garantisce il c.d. “diritto all'esecuzione”, come individuato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 419 dell'8 settembre 1995, nell'ambito del processo tributario.

Secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza, il Giudice dell'ottemperanza può enucleare e chiarire il contenuto e la portata degli obblighi nascenti dalla sentenza ottemperanda, ma senza che il ricorso possa mai riattivare una cognizione estesa al merito della controversia: il giudice non può pertanto attribuire un nuovo e diverso diritto rispetto a quello accertato con la sentenza da eseguire né, tanto meno, adeguare le statuizioni ivi contenute al sopravvenuto quadro normativo (cfr. Cass. civ., sez. trib., 16 aprile 2014, n. 8830).

Ciò esclude che nel giudizio di ottemperanza possano essere introdotte domande nuove, anche se concernenti obblighi consequenziali o connessi rispetto a quelli individuati nella sentenza.

In particolare, la giurisprudenza di legittimità è ferma nel ritenere inammissibili le richieste di condanna dell'Amministrazione finanziaria al pagamento degli interessi anatocistici (fino a quando questi hanno avuto cittadinanza nel rapporto obbligatorio d'imposta), la richiesta di riconoscimento della rivalutazione monetaria o di compensazione che siano state avanzate per la prima volta in sede di ottemperanza (Cass. civ., sez. un., 5 agosto 2010, n. 18208; Cass. civ., sez. trib., 9 dicembre 2009, n. 25696).

In evidenza: Cass. civ., sez. trib., 22 febbraio 2005, n. 3555

La giurisprudenza ha riconosciuto che se la sentenza ottemperanda ha accolto l'istanza di rimborso senza esplicitamente pronunciarsi sulla domanda di pagamento degli interessi formulata dal contribuente, il Giudice dell'ottemperanza può considerare il ricorso accolto anche con riferimento alla domanda degli interessi, provvedendo di conseguenza nell'attività esecutiva. Questa deve essere considerata la corretta applicazione dell'art. 70 cit., che richiede al giudice dell'ottemperanza di attenersi agli obblighi risultanti dal giudicato, senza poterne modificare od innovare il contenuto.

Il comma 1, art. 70 cit., esordendo “salvo quanto previsto dalle norme del codice di procedura civile per l'esecuzione forzata della sentenza di condanna costituente titolo esecutivo”, induce l'interprete ad interrogarsi anzitutto in ordine al rapporto tra il giudizio di ottemperanza e la possibilità di esperire l'azione esecutiva di fronte al giudice ordinario (richiamata a sua volta dall'art. 69 del D.Lgs. n. 546/1992, a mente del quale il contribuente può ottenere copia in forma esecutiva della sentenza che condanni l'Ufficio al pagamento di somme di denaro).

Secondo la giurisprudenza, anche in base agli orientamenti concernenti il giudizio amministrativo di ottemperanza, il giudizio di ottemperanza e l'esecuzione civile sono strumenti tra di loro differenziati, ma senza che ciò ne escluda la cumulabilità o ne obblighi l'esperimento secondo un ordine predeterminato; in particolare, si tratta di “mezzi di tutela concorrenti e cumulabili” (Cass. civ, sez. trib., 14 gennaio 2004, n. 358).

Ai

fini della scelta tra i concorrenti rimedi, verranno in rilievo le loro peculiarità: da un lato, le difficoltà connesse all'individuazione - in sede di esecuzione civile - dei beni della Pubblica Amministrazione da sottoporre ad espropriazione per il soddisfacimento del credito del contribuente vittorioso e, dall'altro lato, il fatto che attraverso il giudizio di ottemperanza può essere reso effettivo un comando giudiziale “che sia privo dei caratteri di puntualità e precisione tipici del titolo esecutivo” (Cass. civ., sez. trib., 1 marzo 2004 n. 4126; conf. Cass. civ., sez. trib., 24 settembre 2010, n. 20202 e 12 settembre 2012, n. 15246).

A seguito della riforma dell'art. 70 cit. (recata dall'art. 9 del D.Lgs. n. 156/2015) il legislatore – riformulandone il primo comma – ha definitivamente posto fine al descritto regime di alternatività dei rimedi, con la conseguenza che il giudizio di ottemperanza resta oggi l'unico strumento processuale per ottenere l'esecuzione della sentenza tributaria.

Il giudicato

La possibilità di agire in ottemperanza è oggi prevista, a seguito della riforma recata dall'art. 9, comma 1, lett. gg), del D.Lgs. n. 156/2015, per tutte le sentenze definitive e per quelle provvisoriamente esecutive che rechino condanna al pagamento di somme in favore del contribuente o che siano rese in esito a ricorsi avverso gli atti relativi alle operazioni catastali, oltre che delle ordinanze con cui sono liquidate le spese di giudizio in caso di rinuncia al ricorso ai sensi dell'art. 44, co. 2, del D.Lgs. n. 546 cit.; viceversa, prima del rammentato intervento di riforma l'esperibilità dell'ottemperanza era prevista per le sole sentenze passate in giudicato ossia, secondo il disposto dell'art. 324 C.p.c., quei provvedimenti in relazione ai quali non possano essere esperiti i mezzi di impugnazione ordinari (appello, revocazione ordinaria o ricorso per cassazione).

Rivolgendo l'attenzione ai contenuti delle sentenze che possono trovare esecuzione nelle forme del giudizio di ottemperanza, riemergono le differenze rispetto all'azione esecutiva civile; mentre è indubbio che il processo di esecuzione ordinario presuppone una sentenza di condanna munita della formula esecutiva (art. 69 cit.), il rimedio in parola può riguardare anche sentenze che abbiano contenuto di mero accertamento o che riguardino obblighi ad una successiva attività provvedimentale, come accade ad esempio nel caso in cui il Giudice accerti in via definitiva l'illegittimo classamento di un fabbricato iscritto in catasto.

2. L'inadempienza dell'Ufficio

Il secondo presupposto per avviare validamente (a pena di inammissibilità del ricorso) il giudizio di ottemperanza è – non solo che l'Amministrazione non abbia ancora adempiuto al giudicato, ma anche – che l'inattività dell'Ufficio assuma forma “qualificata” per il decorso di un termine a provvedere.

In primo luogo, la norma di riferimento parla della “scadenza del termine entro il quale è prescritto dalla legge l'adempimento […] dell'obbligo posto a carico della sentenza”.

Sarà dunque necessario verificare se la specifica fattispecie sulla quale si è pronunciato il giudice tributario preveda un termine entro il quale l'Amministrazione è chiamata a provvedere. In tale evenienza, il decorso del termine di legge determina uno stato di mora ex se dell'Amministrazione inadempiente, tale da giustificare il ricorso in ottemperanza.

Per il caso – di gran lunga prevalente – in cui le norme non impongano all'Ente impositore un termine, il contribuente è tenuto ad esperire, prima della proposizione del giudizio in ottemperanza, una procedura di formale messa in mora, disciplinata dall'art. 70, comma 2, cit..

L'atto di messa in mora deve essere notificato all'Amministrazione a mezzo dell'ufficiale giudiziario; non possono, per contro, ritenersi fungibili modalità diverse, quali la notifica dell'atto per raccomandata o mediante consegna a mani. Una volta decorsi trenta giorni dalla notifica dell'atto di messa in mora (e finché l'Amministrazione non abbia ottemperato, nonché entro il termine decennale di prescrizione, in applicazione dell'art. 2953 c.c.) può validamente procedersi al deposito del ricorso.

Un preciso termine per l'adempimento degli obblighi scaturenti in capo all'Ufficio è previsto dall'art. 68, comma 2, del D.Lgs. n. 546 cit. per il caso in cui, a seguito dell'accoglimento del ricorso giurisdizionale, emerga un tributo pagato in eccedenza; in tal caso l'Ufficio ha un termine di 90 giorni per dare seguito al rimborso, ed in caso di superamento di detto termine il contribuente – secondo quanto introdotto con l'art. 9, comma 1, lett. ff), n. 2), del D.Lgs. n. 156/2015 – può esperire il giudizio di ottemperanza avanti la Commissione tributaria competente.

Lo stesso termine di 90 giorni è oggi previsto dall'art. 69, comma 4, del D.Lgs. cit. (come riformato ad opera dell'art. 9, comma 1, lett. gg), del D.Lgs. n. 156 cit.) in relazione a tutti gli obblighi di pagamento conseguenti a pronunce di condanna; il predetto termine decorre dalla notifica della sentenza o dal momento in cui sia prestata la garanzia eventualmente richiesta dal Giudice.

Si rammenta, infatti, che a seguito del recente intervento di riforma le sentenze di condanna dell'Amministrazione finanziaria al pagamento di somme di denaro sono provvisoriamente esecutive anche se non passate in giudicato (cfr. art. 69, comma 1, cit.), ma il Giudice può subordinare l'esecutività alla prestazione di una garanzia da parte del contribuente (salvo che la condanna non concerna somme inferiori a 10.000 euro o non sia relativa alle spese di lite).

L'eventuale necessità della garanzia è valutata dal Giudice sulla base delle condizioni di solvibilità del contribuente; le spese connesse alla prestazione della garanzia sono anticipate dalla parte privata che chiede la provvisoria esecutività e sono destinate a gravare in via definitiva sulla parte soccombente in esito al giudizio (cfr. art. 69, co. 3, cit.).

I giudizi di ottemperanza relativi alle sentenze rese dalle Commissioni tributarie (oltre che delle sentenze della Corte di Cassazione che derivino dall'impugnazione delle sentenze delle Commissioni tributarie regionali) sono devoluti alla giurisdizione delle Commissioni medesime.

Per quanto riguarda l'individuazione del diudice competente a conoscere del ricorso in ottemperanza, occorre fare riferimento all'art. 70, comma 1, cit. e alla giurisprudenza che è intervenuta a chiarirne la portata.

Il criterio dettato dal legislatore è che, se la sentenza passata in giudicato è stata resa dalla Commissione tributaria provinciale, questa è competente a pronunciarsi sull'ottemperanza, mentre è competente la Commissione tributaria regionale “in ogni altro caso” (cfr. art. 70 cit.).

A tale proposito, è maggioritaria in dottrina e giurisprudenza la tesi per cui spetta alla cognizione della Commissione provinciale l'ottemperanza avente ad oggetto sentenze di primo grado passate in giudicato per mancata proposizione dell'appello e anche le sentenze rese dalle Commissioni regionali o dalla Cassazione che si siano limitate a statuire sull'inammissibilità dell'impugnazione, senza che si sia realizzato, pertanto, un effetto sostitutivo della pronuncia del primo giudice.

È, viceversa, rimessa alla competenza delle Commissioni regionali l'ottemperanza di tutte le altre sentenze, comprese quelle di mera conferma delle statuizioni del Giudice di prime cure; la sentenza di merito, infatti, è sempre sostitutiva di quella impugnata e ciò rileva ai fini dell'individuazione del Giudice dell'ottemperanza.

A fronte, invece, di sentenza provvisoriamente esecutiva la competenza a conoscere del ricorso in ottemperanza spetta, ai sensi delle previsioni recate dagli artt. 68, comma 2 e 69, co. 5, del D.Lgs. n. 546 cit., alla Commissione tributaria provinciale ovvero, se il giudizio è pendente nei gradi successivi, alla Commissione tributaria regionale.

Anche al giudizio di ottemperanza si applicano le regole generali sul difetto di competenza: qualora la Commissione adita dovesse dichiararsi incompetente, la medesima deve individuare la Commissione competente ed il ricorso può proseguire, previa rituale riassunzione, avanti al Giudice così individuato.

Si segnala, inoltre, che, a seguito della riforma recata dall'art. 9, comma 1, lett. ii), n. 5), si è previsto che nel caso in cui il giudizio abbia per oggetto sentenze di condanna dell'Ufficio al pagamento di somme fino a 20.000 euro (e, in ogni caso, per il caso in cui il giudizio abbia ad oggetto le spese di lite) la competenza a conoscere del ricorso in ottemperanza è la Commissione tributaria (a seconda dei casi provinciale o regionale) in una – finora inedita – formazione monocratica anziché collegiale.

Proposizione del ricorso

Il giudizio di ottemperanza si promuove nella forma del ricorso indirizzato al Presidente della Commissione adita e deve contenere, oltre all'esposizione dei fatti giustificativi della pretesa esecutiva, anche l'indicazione, a pena di inammissibilità, degli estremi della sentenza di cui si invoca l'ottemperanza e, nel caso, dell'atto di messa in mora e della relata che ne attesti l'avvenuta notifica.

Legittimato attivo alla proposizione del ricorso è il soggetto titolare del diritto accertato con la sentenza rimasta inattuata dall'Amministrazione; qualora si sia verificata una successione a titolo universale o particolare nella titolarità di tale diritto, legittimato attivo al ricorso, in applicazione dell'art. 2909 c.c., sarà il successore, che dovrà produrre in giudizio la documentazione dalla quale risulta la propria legittimazione. Va riconosciuto l'interesse ad agire in ottemperanza anche al creditore del soggetto titolare del diritto inevaso, ove sussistano le condizioni per l'esercizio dell'azione surrogatoria.

A differenza di quanto accade per il ricorso introduttivo del giudizio di merito che, a mente dell'art. 20 del D.Lgs. n. 546/1992, si propone con la notifica alla controparte, il ricorso in ottemperanza è proposto mediante deposito in doppio originale presso la segreteria della competente Commissione tributaria; con il deposito, il ricorrente è automaticamente costituito in giudizio.

Al fine di integrare il contraddittorio, la segreteria della Commissione tributaria comunica all'Ente impositore obbligato uno dei due originali del ricorso; detto Ente, una volta messo a conoscenza del ricorso, ha un termine di venti giorni per costituirsi e depositare le proprie “osservazioni scritte” e l'eventuale documentazione a supporto.

Il Presidente della Commissione adita, al quale il ricorso è indirizzato, lo assegna alla stessa sezione che ha emesso la sentenza ottemperanda.

A sua volta il Presidente della sezione assegnataria del ricorso fissa l'udienza di trattazione, che avverrà in camera di consiglio, entro il novantesimo giorno dal deposito del ricorso (termine ordinatorio); della data dell'udienza è data comunicazione alle parti lasciando loro almeno dieci giorni liberi.

All'udienza le parti, se presenti, possono intervenire per illustrare oralmente le proprie ragioni. L'istruzione probatoria è tendenzialmente molto semplice, stante il fatto che nell'ambito del giudizio di ottemperanza si tratta solo di valutare l'adempimento di una sentenza passata in giudicato, senza che possano tornare in rilievo questioni di legittimità e di merito già risolte nel giudizio a quo. In ogni caso il giudice, alla stregua dell'art. 70, comma 7, cit., conserva il potere di “acquisire la documentazione necessaria”, in modo da poter eventualmente estendere il thema probandum a circostanze non ancora emerse e ritenute rilevanti.

Terminata l'istruzione, il Collegio definisce la causa con sentenza, che potrà essere meramente processuale qualora venga rilevata:

1. una causa di non procedibilità del ricorso, come accade quando il contribuente non abbia atteso il termine che la legge assegna all'Amministrazione per provvedere, non abbia proceduto alla rituale messa in mora l'Ente impositore o infine non abbia atteso il termine di trenta giorni dalla messa in mora per proporre il ricorso;
   
   
2. una causa di inammissibilità, qualora ad esempio il ricorso non contenga il riferimento alla sentenza ottemperanda o all'atto di messa in mora;
   
   
3. una carenza dell'interesse del contribuente ad agire in ottemperanza o comunque una causa di cessazione della materia del contendere, poiché l'Amministrazione ha adempiuto medio tempore al comando giudiziale.

Qualora il giudizio non si chiuda con una delle predette pronunce di rito, il Collegio procederà ad esaminare il merito della controversia e, in caso di accoglimento del ricorso, potrà eventualmente affidare un nuovo termine all'Ente inadempiente o in alternativa:

1. disporre direttamente per dare esecuzione alla sentenza non attuata, non limitandosi ad emettere un generico ordine di provvedere all'Amministrazione inerte ma addirittura individuando ed emanando l'atto ritenuto necessario;
   
   
2. affidare ad un proprio componente lo svolgimento degli adempimenti operativi necessari per l'integrale soddisfacimento delle ragioni del ricorrente;
   
   
3. nominare un commissario ad acta (solitamente individuato in un funzionario della stessa Amministrazione inadempiente) il quale, analogamente a quanto accade nel giudizio di ottemperanza amministrativo, agisce quale ausiliario del Giudice (ne discende che i provvedimenti da esso adottati non possono essere né revocati né annullati dall'Amministrazione). Il commissario esegue le attività individuate dalla sentenza (sul punto, cfr. Circolare dell'Agenzia delle Entrate n. 5/E del 4 febbraio 2003), la quale fissa altresì un termine per lo svolgimento delle funzioni assegnate e il compenso spettante. Il Collegio che abbia nominato il commissario ne verifica poi la conformità dell'operato rispetto alle prescrizioni scaturenti dal giudicato, agendo, se del caso, in via sostitutiva ogni volta che lo ritenga necessario.

A seguito della fase del giudizio che ha ad oggetto l'individuazione delle attività volte a dare esecuzione alla pronuncia ottemperanda, che si definisce con sentenza, il Collegio svolge un controllo sull'esecuzione medesima; a seguito della verifica del corretto svolgimento delle attività esecutive, il giudizio di ottemperanza viene dichiarato chiuso con un provvedimento che assume la forma dell'ordinanza.

In evidenza: spese di lite

La scarna disciplina del giudizio di ottemperanza non prevede alcuna regola specifica in punto di distribuzione delle spese; trovano pertanto applicazione gli artt. 15, 45 e 46 del D.Lgs. n. 546/1992, che stabiliscono la c.d. “regola della soccombenza” e che dettano la regola di riparto delle spese per le ipotesi di estinzione del medesimo per inattività o per cessazione della materia del contendere. In giurisprudenza si è tuttavia osservato che le peculiarità del giudizio di ottemperanza non consentono di ravvisare ipotesi di soccombenza reciproca, con la conseguenza che la compensazione può essere disposta solo in presenza di “gravi ed eccezionali ragioni” e con adeguata motivazione (Cass. civ., sez. trib., 10 febbraio 2004, n. 2505)

Le peculiarità del giudizio di ottemperanza si riflettono sul regime di impugnabilità degli atti e dei provvedimenti che ne scandiscono lo svolgimento.

In primo luogo si consideri che l'art. 70 cit., al comma 10, stabilisce che la sentenza adottata dal giudice dell'ottemperanza può essere impugnata con ricorso per cassazione, ma soltanto “per inosservanza delle norme sul procedimento”; tale limitazione è connessa alla natura “chiusa” del giudizio di ottemperanza, che esclude che il giudice abbia cognizione del rapporto sostanziale.

Ferma l'esclusione dell'appello avverso dette sentenze, esse potranno essere impugnate solo in relazione a violazioni della norma processuale, ivi compreso il controllo della sussistenza delle condizioni e dei presupposti dell'azione e gli altri ipotizzabili errores in procedendo, qual è quello – ad esempio – in cui incorre il Giudice quando erroneamente dichiari la cessazione della materia del contendere (Cass. civ., sez. trib., 28 febbraio 2011, n. 4796).

La norma di riferimento tace, poi, in ordine ai rimedi impugnatori avverso gli atti posti in essere nell'ambito del giudizio di ottemperanza e dell'ordinanza con la quale ne è dichiarata la chiusura.

Con riferimento agli atti posti in essere nel corso del giudizio, ivi inclusi quelli del commissario ad acta, il regime di impugnabilità consegue alla corretta individuazione della loro natura: non si tratta di atti amministrativi, ma di atti dell'esecuzione i quali, pertanto, non potranno che essere censurati davanti al giudice dell'ottemperanza, in senso analogo a quanto accade con l'opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c.

Per quanto riguarda l'ordinanza, la giurisprudenza di legittimità ritiene che la non impugnabilità derivi dal fatto che si tratta di un atto meramente ordinatorio con il quale il Collegio si limita a dichiarare che si sono esaurite tutte le attività esecutive individuate con la sentenza (atto, questo, impugnabile in quanto di contenuto decisorio). Tanto premesso, la Corte di Cassazione ha riconosciuto che l'ordinanza di chiusura del giudizio possa essere impugnata qualora abbia contenuto effettivamente decisorio e incida su quanto statuito con la sentenza: in questo caso l'ordinanza assume la natura sostanziale di sentenza ed è dunque suscettibile di essere censurata per cassazione, come previsto dall'art. 70, comma 10, cit. (in tal senso, Cass. civ., sez. trib., 6 luglio 2012, n. 11352).

Normativi

artt. 69-70, D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546

Prassi

Agenzia delle Entrate, Circolare 4 febbraio 2003, n. 5/E

Agenzia delle Entrate, Circolare 29 dicembre 2015, n. 38/E

Giurisprudenza

Cass. civ., sez. trib., 16 aprile 2014, n. 8830

Cass. civ., sez. trib., 6 luglio 2012, n. 11352

Cass. civ., sez. trib., 12 settembre 2012, n. 15246

Cass. civ., sez. trib., 28 febbraio 2011, n. 4796

Cass. civ., sez. un., 5 agosto 2010, n. 18208

Cass. civ., sez. trib., 9 dicembre 2009, n. 25696

Cass. civ., sez. trib., 22 febbraio 2005, n. 3555

Cass. civ., sez. trib., 14 gennaio 2004, n. 358

Corte Cost., 8 settembre 1995, n. 419