La responsabilità solidale dell’appaltante sotto il profilo delle sanzioni

La recentissima sentenza della Corte Costituzionale n. 254 del 13 Novembre 2014 costituisce una interessante occasione per ripercorrere alcuni termini problematici dei profili sanzionatori derivanti dalla responsabilità dell'appaltante in caso di omesso versamento dei contributi previdenziali da parte dell'appaltatore.

La Corte è stata interpellata sulla illegittimità costituzionale di due norme: una, relativa al profilo di responsabilità solidale fra appaltante e appaltatore – con particolare riferimento ai profili sanzionatori previdenziali; ed una relativa alla quantificazione di dette sanzioni civili previdenziali.

II giudizio incidentale presso la Corte si incardinava a seguito della rimessione da parte del Tribunale di Bologna, presso il quale si svolgeva il giudizio instaurato dal committente nei confronti dell'INPS e dell'INAIL. Gli Istituti avevano rilevato presso una società appaltatrice del committente l'impiego di personale non in regola, con relativa omissione contributiva, nel periodo maggio 2008/novembre 2009 – per ca. 12 lavoratori e per periodi brevissimi (tre giorni nella maggioranza dei casi – con un massimo isolato di venti giorni). Il verbale INPS di obbligazione solidale veniva notificato al committente in data 29.01.2010, quello INAIL nel settembre del 2010 - con applicazione di sanzioni civili rispettivamente per € 45.000,00 ciascuno – a fronte di un debito accertato per contributi e premi non versati di importo estremamente ridotto, stanti le modalità concrete della condotta tenuta.

Il Quadro Normativo di riferimento: cenni generali

L'art. 29, c. 2, D.Lgs. n. 276/2003 stabilisce che “(…) in caso di appalto di opere o di servizi, il committente imprenditore o datore di lavoro è obbligato in solido con l'appaltatore (…) entro il limite di due anni dalla cessazione dell'appalto, a corrispondere ai lavoratori i trattamenti retributivi, comprese le quote di trattamento di fine rapporto, nonché i contributi previdenziali e i premi assicurativi dovuti in relazione al periodo di esecuzione del contratto di appalto (…)”.

La responsabilità solidale in esame si aggiunge a quella prevista a carico dei committenti dall'art. 1676 c.c.: “Coloro che, alle dipendenze dell'appaltatore, hanno dato la loro attività per eseguire l'opera o per prestare il servizio possono proporre azione diretta contro il committente per conseguire quanto è loro dovuto, fino alla concorrenza del debito che il committente ha verso l'appaltatore nel tempo in cui essi propongono la domanda”.

Le due tutele, entrambe azionabili, differiscono specificamente per quanto riguarda la responsabilità del committente: nel 1676 c.c. è subordinata all'esistenza del debito nei confronti dell'appaltatore, con onere della prova a carico del lavoratore che chiede il pagamento, mentre ai fini dell'art. 29 questo presupposto non è richiesto e il committente rimane obbligato lo stesso anche qualora abbia già saldato le spettanze dell'appaltatore.

Con riferimento alla responsabilità solidale in materia contributiva, si evidenzia come in materia di obbligazioni previdenziali si debba tenere conto della cd. retribuzione imponibile, facendo quindi riferimento ai contributi dovuti in relazione alla corretta tipologia di rapporto ed all'esatta qualifica: l'INPS potrà pertanto pretendere i contributi non solo in relazione a lavoro cd. in nero, ma anche per differenze retributive dovute a variazioni di orari, di qualifica, di paga contrattuale.

E' utile infine precisare che – come confermato dal Ministero del Lavoro con l'Interpello n. 3 del 2010 - il debito contributivo nascente da solidarietà non pregiudica invece il rilascio del DURC.

In particolare: la responsabilità solidale per le sanzioni civili previdenziali

Secondo l'art. 29 cit. il committente risponde per l'intero importo dei contributi e premi dovuti da appaltatore e subappaltatore, inclusi interessi maturati nel periodo di riferimento; a partire dalla specifica norma introdotta dal D.L. n. 5/2012 (in vigore dal 10.02.2012), vige però l'espressa esclusione della somma dovuta a titolo di sanzioni civili (“restando escluso qualsiasi obbligo per le sanzioni civili di cui risponde solo il responsabile dell'inadempimento”).

In precedenza, vigeva un regime differente, specificamente derivante da un orientamento interpretativo del Ministero del Lavoro che, con Interpello n. 3 del 2010, aveva ritenuto incluse nel perimetro della solidarietà “le somme dovute a titolo di interesse sui debiti previdenziali (o fiscali) e le somme dovute a titolo di sanzioni civili”. Nella ricostruzione del Ministero, infatti per entrambe le tipologie di importo sembrava doversi ritenere sussistente il regime di solidarietà, in quanto trattasi di somme dovute in stretto rapporto con gli stessi debiti previdenziali o fiscali, volte a mantenere inalterato il valore reale di quanto dovuto alle Amministrazioni, e con particolare attenzione alle c.d. sanzioni civili - rispetto alle quali appare evidente la natura risarcitoria (restando invece escluse altre tipologie di sanzioni e/o oneri accessori).

La Questione di Legittimità Costituzionale

Nella sentenza 254 della Corte Costituzionale, due sono i profili che possono essere utilmente individuati.

Il primo riguarda il perimetro oggettivo della responsabilità solidale. E' infatti stata esaminata la potenziale incostituzionalità dell'art. 29 cit. in considerazione del fatto che soltanto a partire dal 10.2.2012 si applichi l'esclusione dall'ambito della solidarietà delle sanzioni civili. Tale questione è considerata infondata, visto che costituisce principio comunemente accettato e ripetutamente confermato anche dalla stessa Corte che il legislatore possa disciplinare le medesime fattispecie in modo diverso, secondo i criteri di successione di leggi nel tempo, senza che ciò comporti, di per sé, una lesione del principio di parità di trattamento (C. Cost. 234/2007; Ordinanza n. 77/2008; ed altre).

Pertanto, non è illegittimo che a violazioni commesse prima di tale data si applicasse al committente il criterio di solidarietà anche per le sanzioni civili in caso di violazioni contributive dell'appaltatore; e che tale solidarietà escluda le sanzioni civili per violazioni commesse successivamente alla modifica normativa. Ciò anche quando, come nel caso dell'obbligazione solidale, al committente venga estesa o meno la responsabilità relativa alle sanzioni civili previdenziali a seconda del momento in cui un altro soggetto, i.e. l'appaltatore, ha commesso la violazione contributiva.

Il secondo profilo attiene invece alla quantificazione delle dette sanzioni – eventualmente irrogabili anche al committente sulla base del punto che precede.

La normativa vigente (art. 36 bis D.L. n. 223/2006) prima del 2010 quantificava la sanzione applicabile in un minimo di € 3000,00 per lavoratore, a prescindere dalla durata della prestazione lavorativa irregolare accertata (e quindi dell'importo dei contributi non versati); mentre, successivamente all'entrata in vigore della L. 183 del 4 Novembre 2010, tale tetto minimo è stato eliminato e la sanzione civile è determinata sulla base dell'effettivo inadempimento (“Ferma restando l'applicazione delle sanzioni già previste dalla normativa in vigore, in caso di impiego di lavoratori subordinati senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro da parte del datore di lavoro privato, con la sola esclusione del datore di lavoro domestico, si applica altresì la sanzione amministrativa da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore irregolare, maggiorata di euro 150 per ciascuna giornata di lavoro effettivo. L'importo della sanzione è da euro 1.000 a euro 8.000 per ciascun lavoratore irregolare, maggiorato di euro 30 per ciascuna giornata di lavoro irregolare, nel caso in cui il lavoratore risulti regolarmente occupato per un periodo lavorativo successivo. L'importo delle sanzioni civili connesse all'evasione dei contributi e dei premi riferiti a ciascun lavoratore irregolare di cui ai periodi precedenti è aumentato del 50 per cento”).

Orbene, su tale punto la Corte ha ritenuto di accogliere pienamente la questione di legittimità costituzionale sollevata del giudice a quo, ritenendo manifestamente arbitraria e irragionevole - quindi in contrasto con l'art. 3 Cost. - la quantificazione di una sanzione disancorata dall'entità dell'inadempimento contributivo e del danno che da questo deriva.

Si è cioè sostenuto che, avendo la sanzione civile una funzione intrinsecamente risarcitoria del danno provocato dall'inadempimento all'Istituto assicuratore (“costituisce una conseguenza automatica dell'inadempimento o del ritardo ed è posto allo scopo di rafforzare l'obbligazione contributiva a risarcire, in misura predeterminata dalla legge, con una presunzione "iuris et de iure", il danno cagionato all'Istituto assicuratore” Cass. Lav. 8323/2000 ed altre), la sua quantificazione non poteva essere determinata in modo incoerente rispetto alla gravità dell'inadempimento che si intendeva risarcire.

Conclusioni

La pratica conseguenza di tale decisione deriva dai principi propri del giudicato costituzionale.

Gli effetti della dichiarazione di illegittimità costituzionale, contrariamente alla funzione svolta dall'abrogazione normativa avente efficacia ex nunc, colpiscono la norma sin dall'origine, vale a dire ex tunc, non estendendosi di regola ai rapporti esauriti. In particolare, le norme dichiarate incostituzionali non possono avere applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione (art. 30 legge n. 87/1953).

E' però utile evidenziare che una importante apertura in tal senso era già riscontrabile nella Circolare del Ministero del Lavoro n. 38 del 12 Novembre 2010, dove, a proposito della mutata normativa espressamente si prevedeva che “Considerata la natura risarcitoria delle sanzioni civili in esame va precisato che le nuove modalità di calcolo degli importi trovano applicazione con riferimento agli accertamenti iniziati successivamente alla data di entrata in vigore del Collegato lavoro, anche se le predette omissioni si riferiscono a periodi di lavoro irregolare antecedenti alla riformulazione della norma.”