Il blocco triennale delle retribuzioni si applica anche agli enti inseriti nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione

Tale è il senso che deve attribuirsi alla previsione, in un'interpretazione sistematica del primo e del ventunesimo comma dell'art. 9, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv, con modif. in l. n. 122 del 2010, poiché una diversa lettura renderebbe, da un lato, priva di giustificazione razionale l'applicazione del congelamento triennale degli aumenti retributivi, delle progressioni di carriera e degli scatti di anzianità solo a determinate categorie di dipendenti, contraddicendo la ratio complessiva dell'intervento legislativo e, dall'altro, di non chiara applicazione del principio, di portata generale, di cui al primo comma dell'art. 9, d.l. n. 78 del 2010, che impone l'invarianza dei trattamenti retributivi per tutti i dipendenti per il triennio 2011-2013 rispetto al trattamento economico complessivo ordinariamente spettante nell'anno 2010.

Deve concludersi che l'art. 9, d.l. n. 78 del 2010, ha introdotto il divieto per il triennio 2011-2013 di incremento del trattamento economico ordinario dei singoli dipendenti appartenenti alle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'art. 1, l. 31 dicembre 2009, n. 196, rispetto al trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010 – al netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica retributiva contemplati dalla stesa norma.

Alcuni dirigenti di una s.p.a interamente pubblica si rivolgevano al Tribunale per chiedere la dichiarazione di illegittimità del congelamento degli scatti di anzianità disposto dall'azienda per il triennio 2011/2013, avendo seguito quanto indicato nella circolare MEF n. 40/2010. In primo grado l'azienda è stata condannata all'adeguamento delle retribuzioni dei dirigenti.

Anche la Corte d'appello confermava la sentenza del giudice di prime cure sulla base dell'assunto secondo cui il comma 21 dell'art. 9, .d.l.n. 78 del 2010, prevede un blocco triennale delle progressioni automatiche, che riguarda il solo personale delle amministrazioni pubbliche di cui al d.lgs. n. 165 del 2001, categoria quest'ultima a cui non possibile ricondurre la società pubblica.

Avverso questa sentenza proponeva ricorso principale la società pubblica.

La questione in esame riguarda la delimitazione dell'ambito applicativo blocco triennale degli stipendi dei pubblici dipendenti previsto dal comma 21 dell'art. 9, d.l. n. 78 del 2010. In particolare occorre comprendere se il riferimento contenuto nel comma 1 dello stesso art. 9, d.l. n. 78 del 2010 - alle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della PA, come individuate dall'ISTAT - abbia portata generale e quindi valga anche per il congelamento triennale dei trattamenti economici stabiliti dal comma 21 dell'art. 9, d.l. n. 78 del 2010.

Per consolidata giurisprudenza sia civile che amministrativa la natura pubblica o meno di una s.p.a. non può essere determinata solo con riferimento al d.lgs. n. 165 del 2001, art. 1, comma 2. Sotto questo profilo infatti è stato più volte chiarito che la forma privatistica della società non può escludere, a determinate condizioni, la natura pubblica del soggetto.

In questo senso è sufficiente ricordare che per l'anno 2011 il comunicato ISTAT pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 171 del 24 luglio 2010, riconduce la ricorrente società partecipata al 100% nel novero degli "Enti produttori di servizi economici”, una delle categoria in cui si articola l'“Elenco delle amministrazioni pubbliche per tipologia”. Inoltre nella stessa categoria/tipologia figurano anche altri enti rivestono, al pari della società ricorrente la forma societaria di s.p.a.

Peraltro con il d.l. 2 marzo 2012, n. 16, art. 5, comma 7 (convertito, con modificazioni, dalla l. 26 aprile 2012, n. 44) che ha modificato la l. n. 196 del 2009, art. 1, comma 2, i due elenchi ISTAT del 24 luglio 2010 e del 30 settembre 2011 sono stati "cristallizzati" in legge, con ciò perdendo la loro connotazione provvedimentale ed assurgendo a norma di rango primario.

Queste premesse sono fondamentali per comprendere la portata applicativa generale del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito in l. 30 luglio 2010, n. 122, che in diverse sue previsioni individua, come ambito di applicazione dei soggetti destinatari dei relativi precetti, le “amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi della l. 31 dicembre 2009, n. 196, art. 1, comma 3”.

Ne deriva che è dunque possibile intravedere una ratio sottesa all'intero provvedimento legislativo. Al riguardo la sentenza evidenzia che mentre il comma 1 dell'art. 9, d.l. n. 78 del 2010, relativo al personale dipendente di tutte le “amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 della l. 31 dicembre 2009, n. 196, art. 1” (comma 1) , il comma 2-bis, fa riferimento all'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, riguardando ambito più ristretto e specificamente valevole per il solo personale delle “amministrazioni di cui al d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 1, comma 2”.

Questa diversità di perimetro soggettivo consente di includere nella previsione di cui al comma 1 tutti gli enti e i soggetti che compongono le “amministrazioni pubbliche”, come individuati nell'elenco Istat di cui si è detto, non essendo verosimile che il legislatore, pur facendo uso di una terminologia avente un preciso significato nell'ordinamento giuridico, abbia tuttavia dettato tale previsione solo per gli enti o soggetti o amministrazioni che non abbiano la veste formale di società per azioni.

Inoltre la relativa previsione limitativa del comma 21 dell'art. 9, d.l. n. 78 del 2010, che riguarda il “trattamento economico complessivo” dei singoli dipendenti, non precisa che i destinatari della stessa debbano essere solo i dipendenti dell'apparato delle pubbliche amministrazioni pubbliche rientranti nella definizione contenuta nel comma 2 dell'art. 1, d.lgs. n. 165 del 2016, limitandosi la norma piuttosto a fissare un divieto di superamento, per gli anni 2011, 2012 e 2013, del “trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010”.

Il legislatore dunque con l'espressione di cui al comma 1 dell'art. 9, d.l. n. 78 del 2010, ha voluto riferirsi ad un concetto ampio di pubblica amministrazione, e ciò risulta desumibile in base a un'interpretazione sistematica del primo e del ventunesimo comma dell'art. 9, d.l. d.l. n. 78 del 2010. Ciò perché ragionando diversamente si finirebbe col rendere in primo luogo irrazionale l'applicazione del congelamento triennale degli aumenti retributivi, delle progressioni di carriera e degli scatti di anzianità, in quanto valevole solo per determinate categorie di dipendenti pubblici, in esplicita contraddizione con la ratio complessiva dell'intervento legislativo. In secondo luogo risulterebbe di non agevole applicazione il principio, di portata generale, di cui al comma 1 dell'art. 9, d.l. n. 78 del 2010, che detta l'invarianza dei trattamenti retributivi per tutti i dipendenti per il triennio 2011-2013 rispetto al trattamento economico complessivo ordinariamente spettante nell'anno 2010.

L'ordinamento non fornisce una nozione unica di pubblica amministrazione. Gli elenchi delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, individuate dall'ISTAT acquisiscono - dopo la modifica della l. n. 196 del 2009, ad opera d.l. 2 marzo 2012, n. 16, art. 5, comma 7, convertito dalla l. 26 aprile 2012, n. 44 - una precisa valenza giuridica. Tali elenchi vengono presi a riferimento dal legislatore nell'art. 9,d.l. n. 78 del 2010, come perimetro applicativo generale per il contenimento della spesa in materia di pubblico impiego.

Nella ricostruzione effettuata dalla sentenza in commento l'elenco fornisce una nozione di pubblica amministrazione allargata, costituita anche da tutte le imprese pubbliche erogatrici di servizi che subiscono un controllo nella gestione e o un intervento nel finanziamento da parte di enti pubblici. Attraverso questa aggregazione di pubbliche amministrazioni ed enti che fanno parte in modo derivato del settore pubblico si consente la realizzazione del Conto economico consolidato della pubblica amministrazione.

Sotto questo profilo deve ritenersi dunque che nel testo dell'art. 9, d.l. n. 78 del 2010, il legislatore ha inteso riferirsi alla più stretta branca dei pubblici impiegati di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 solo laddove lo abbia specificato all'interno del testo delle singole disposizioni, mentre nel caso in cui il termine “dipendenti” sia accompagnato dal più ampio riferimento della appartenenza alle “amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi della l. 31 dicembre 2009, n. 196, art. 3, comma 3”, la previsione non può che avere riguardo proprio agli enti e ai soggetti di cui all'elenco ISTAT.