Opposizione al verbale di accertamento di violazione del codice della strada

Le opposizioni ai verbali di accertamento di violazioni del codice della strada (in seguito: Cds) possono assumere una duplice forma, il ricorso al Prefetto oppure, in alternativa, il ricorso innanzi al giudice di pace. Sia nell'un caso che nell'altro, il ricorso può essere proposto personalmente. Laddove il ricorso sia proposto innanzi all'autorità giudiziaria, l'Amministrazione competente ha facoltà di farsi rappresentare in giudizio da un suo funzionario, peraltro unicamente nella fase di primo grado. Il d.lgs. n. 150/2011, che, integrando il codice di procedura civile, detta disciplina processuale per varie materie speciali, ha ricondotto al rito lavoristico (art. 7 d.lgs. citato) la trattazione delle opposizioni in questione, precedentemente disciplinata dalla legge 24 novembre 1989, n. 891.

Il codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e succ. modif.) prescrive all'art. 200 che, fuori dei casi di cui al successivo art. 201, comma 1-bis, la violazione, laddove sia possibile, deve essere immediatamente contestata sia al trasgressore sia alla persona obbligata in solido al pagamento della somma dovuta (in ordine all'identificazione di tale secondo soggetto, si veda l'art. 196 Cds, cui si fa rinvio).

Dell'avvenuta contestazione deve essere redatto verbale, ove devono trovare collocazione anche le dichiarazioni che gli interessati chiedano che vi siano inserite.

Il verbale, che può essere redatto anche con l'ausilio di sistemi informatici, contiene la sommaria descrizione del fatto accertato, gli elementi essenziali per l'identificazione del trasgressore e la targa del veicolo con cui è stata commessa la violazione.

Nell'art. 383 del Regolamento (d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495) sono determinati i contenuti del verbale.

Copia del verbale deve essere consegnata al trasgressore e, se presente, alla persona obbligata in solido.

Qualora la contestazione immediata non sia possibile e nei casi di cui all'art. 201 Cds, essa deve avvenire mediante notifica del verbale.

Ai sensi dell'art. 201 Cds, qualora la violazione non possa essere immediatamente contestata o la contestazione immediata non sia necessaria (si veda, per tale seconda ipotesi, l'elencazione di cui al comma 1-bis della disposizione in esame), il verbale, con gli estremi precisi e dettagliati della violazione e con l'indicazione dei motivi che hanno reso impossibile o non dovuta la contestazione immediata, deve, entro 90 giorni dall'accertamento, essere notificato all'effettivo trasgressore o, quando questi non sia stato identificato e si tratti di violazione commessa dal conducente di un veicolo a motore munito di targa, ad uno dei soggetti (obbligati solidali) indicati nel precedente art. 196, quale risulta dai pubblici registri alla data dell'accertamento.

Nel caso di accertamento della violazione nei confronti dell'intestatario del veicolo che abbia dichiarato il domicilio legale ai sensi dell'art. 134, comma 1-bis, Cds la notificazione del verbale è validamente eseguita quando sia stata effettuata presso tale domicilio legale.

Qualora l'effettivo trasgressore od altro dei soggetti obbligati sia identificato successivamente alla commissione della violazione, la notificazione agli stessi può essere effettuata entro 90 giorni dalla data in cui risultino dai pubblici registri o nell'archivio nazionale dei veicoli l'intestazione del veicolo e le altre indicazioni identificative degli interessati o comunque dalla data in cui la P.A. è posta in grado di provvedere alla loro identificazione.

Per i residenti all'estero la notifica deve essere effettuata entro 360 giorni dall'accertamento. Qualora la residenza, la dimora o il domicilio del soggetto cui deve essere effettuata la notifica non siano noti, la notifica stessa non è obbligatoria nei confronti di quel soggetto e si effettua ai soggetti con lui solidalmente obbligati.

Quando la violazione sia stata contestata immediatamente al trasgressore, il verbale deve essere notificato ad uno dei soggetti con lui solidalmente obbligati entro 100 giorni dall'accertamento della violazione.

Le notificazioni si intendono validamente eseguite quando siano fatte alla residenza, domicilio o sede del soggetto, risultante dalla carta di circolazione o dall'archivio nazionale dei veicoli istituito presso il Dipartimento per i trasporti terrestri o dal P.R.A. o dalla patente di guida del conducente.

Le informazioni utili ai fini della notifica del verbale all'effettivo trasgressore ed agli altri soggetti obbligati possono essere assunte anche dall'Anagrafe tributaria.

Alla notificazione si provvede a mezzo degli organi indicati nell'art. 12 Cds (Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di Finanza, Polizia locale etc.) oppure dei messi comunali o di funzionari dell'Amministrazione che ha accertato la violazione, con le modalità previste dal codice di rito civile (artt. 137 ss. c.p.c.).

Con d.m. (Ministero dell'Interno) 18 dicembre 2017, pubblicato in G.U. n. 12 del 16 gennaio 2018 e divenuto operativo l'1 febbraio successivo, i verbali di violazioni al Cds possono essere notificati, oltre che a mezzo posta, a mezzo PEC (circa le forme del messaggio ed i relativi allegati si fa rinvio ai disposti del citato d.m.), laddove, ovviamente, il destinatario (il trasgressore e/o l'obbligato solidale) sia provvisto di indirizzo PEC, che sia stato comunicato al momento della contestazione o che sia stato rilevato dall'ufficio da cui dipende l'organo accertatore o che abbia redatto il verbale di contestazione mediante consultazione dei pubblici registri a cui abbia accesso.

Le spese di accertamento e di notificazione sono poste a carico di chi è tenuto al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria.

L'obbligo di pagare la somma dovuta per la violazione, a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, si estingue nei confronti del soggetto a cui la notificazione non sia stata effettuata nel termine prescritto.

Ai sensi dell'art. 203 Cds, il trasgressore o gli altri soggetti indicati nell'art. 196 Cds, nel termine di 60 giorni dalla contestazione o dalla notificazione, qualora non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta nei casi in cui è consentito, possono proporre ricorso al Prefetto del luogo della commessa violazione.

Il procedimento, descritto negli artt. 203 e 204 Cds, può concludersi con la reiezione del ricorso e l'emissione di ordinanza-ingiunzione oppure con l'archiviazione nel caso in cui non venga ritenuto fondato l'accertamento.

Il ricorso si intende accolto nell'ipotesi in cui l'ordinanza-ingiunzione non venga adottata nel rispetto dei termini perentori dettati per il compimento di varie formalità dagli artt. 203, commi 1-bis e 2, e dall'art. 204, comma 1, Cds.

Alternativamente alla proposizione del ricorso al Prefetto, il trasgressore o gli altri soggetti obbligati solidalmente indicati nell'art. 196 Cds, qualora non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta nei casi in cui è consentito, possono, ai sensi dell'art. 204-bis dello stesso codice, proporre opposizione, mediante ricorso, davanti all'autorità giudiziaria ordinaria.

Le opposizioni a verbali di accertamento di violazioni del Cds sono attualmente regolate dal rito del lavoro, in forza del disposto dell'art. 7 del d.lgs. n. 150/2011.

Va rammentato che le disposizioni di tale fonte normativa sono applicabili (v. art. 36 d.lgs. cit.) ai procedimenti instaurati successivamente alla data di entrata in vigore della stessa (6 ottobre 2011) e che le norme abrogate o modificate continuano ad applicarsi alle controversie pendenti alla medesima data, cui resta, dunque, applicabile l'art. 23 della legge n. 689 del 1981.

L'opposizione deve essere proposta innanzi al giudice di pace del luogo in cui è stata commessa la violazione.

A pena di inammissibilità, il ricorso deve essere proposto entro 30 giorni dalla data di contestazione della violazione o di notificazione del verbale di accertamento, oppure entro 60 giorni se il ricorrente risiede all'estero.

Il deposito del ricorso può avvenire anche a mezzo del servizio postale.

Il ricorso è inammissibile anche qualora sia stato previamente presentato ricorso al Prefetto.

L'opposizione si estende anche alle sanzioni accessorie.

La competenza del giudice di pace è per materia (v., ex multis, Cass. civ., Sez. Un., 27 aprile 2018, n. 10261; Cass. civ., sez. VI, ord., 3 ottobre 2018, n. 24091; Cass. civ., sez. VI, ord., 15 marzo 2019, n. 7460).

Legittimati attivamente sono sia il trasgressore sia l'eventuale obbligato solidale.

La legittimazione passiva spetta al Prefetto, quando le violazioni opposte siano state accertate da funzionari, ufficiali e agenti dello Stato, nonché da funzionari e agenti delle Ferrovie dello Stato, delle ferrovie e tranvie in concessione e dell'ANAS, mentre spetta a regioni, province e comuni, quando le violazioni sono state accertate da funzionari, ufficiali e agenti che da tali enti dipendano (Cass. civ., sez. II, 22 marzo 2017, n. 7308).

Con il decreto di cui all'art. 415, comma 2, c.p.c., il giudice adito ordina all'Autorità che ha emesso il provvedimento impugnato di depositare in cancelleria, 10 giorni prima dell'udienza fissata, copia del rapporto con gli atti relativi all'accertamento ed alla contestazione o notificazione della violazione.

È stato precisato che il termine di cui all'art. 7, comma 7, del d.lgs. n. 150 del 2011, per il deposito della documentazione strettamente connessa all'impugnazione non è, in difetto di espressa previsione, perentorio, a differenza di quello previsto dall'art. 416 c.p.c., che si applica, in virtù del richiamo operato dal 1° comma del medesimo art. 7, agli altri documenti depositati dall'Amministrazione (Cass. civ., sez. III, 13 giugno 2019, n. 15887).

Il ricorso ed il decreto sono notificati, a cura della cancelleria, all'opponente ed alle Amministrazioni competenti e non, nei casi in cui la legittimazione passiva competa al Prefetto, presso l'Avvocatura dello Stato.

Va precisato che, qualora il ricorso venga notificato all'organo di una P.A. diversa da quella da cui dipendono gli agenti che hanno accertato la violazione, l'erronea identificazione del legittimato passivo, essendo un adempimento riservato alla cancelleria, non si traduce nell'inammissibilità del ricorso ma in un vizio della sentenza che, pertanto, deve essere cassata con rinvio, onde consentire la corretta instaurazione del contraddittorio (Cass., sez. II, 22 marzo 2017, n. 7308).

Il giudice procedente può sospendere con ordinanza l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato laddove ricorrano «gravi e circostanziate ragioni». Identico provvedimento può essere emesso con decreto pronunciato fuori udienza laddove si prospetti «pericolo imminente di un danno grave e irreparabile» In tale seconda ipotesi, la sospensione diviene inefficace se non è confermata, entro la prima udienza successiva, con ordinanza.

Nel giudizio di primo grado gli opponenti possono stare in giudizio personalmente, mentre l'Amministrazione resistente può avvalersi anche di funzionari appositamente delegati.

Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, con sentenza, in prima udienza sia nei casi di proposizione tardiva, sia nei casi in cui sia stato previamente proposto ricorso al Prefetto (art. 7, comma 9, d.lgs. cit.).

Qualora l'opponente o il suo difensore non si presentino senza addurre alcun legittimo impedimento, il giudice adito deve convalidare con ordinanza appellabile il provvedimento opposto e provvedere sulle spese, salva l'ipotesi in cui l'illegittimità del provvedimento risulti dalla documentazione allegata dall'opponente oppure l'Autorità che ha emesso il provvedimento impugnato abbia omesso il deposito dei documenti di cui all'art. 7, comma 7, d.lgs. cit.

Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, l'onere di allegazione è a carico dell'opponente, mentre quello probatorio soggiace alla regola ordinaria di cui all'art. 2697 c.c.

Pertanto, grava sulla P.A., quale attore sostanziale, la prova dei fatti costitutivi posti a fondamento della sua pretesa e non sull'opponente, che li abbia contestati, quella della loro inesistenza, dovendo, invece, quest'ultimo, dimostrare, qualora abbia dedotto fatti specifici incidenti o sulla regolarità formale del procedimento o sulla esclusione della sua responsabilità nella commissione dell'illecito, le sole circostanze negative contrapposte a quelle allegate dall'Amministrazione (Cass. civ., sez. VI, ord., 24 gennaio 2019, n. 1921).

È stato, peraltro, affermato che l'inerzia processuale della P.A. non determina - pur a fronte del disposto dell'art. 7, comma 9, lett. b, d.lgs. n. 150/2011, «l'automatico accertamento dell'infondatezza della trasgressione, poiché il giudice, chiamato alla ricostruzione dell'intero rapporto sanzionatorio e non soltanto alla valutazione di legittimità del provvedimento irrogativo della sanzione, può sopperirvi sia valutando i documenti già acquisiti sia disponendo d'ufficio i mezzi di prova ritenuti necessari» (Cass. civ., sez. II, ord., 8 ottobre 2018, n. 24691).

All'esito del giudizio, il ricorso può essere, ovviamente, accolto o respinto.

Il giudice accoglie l'opposizione quando non vi sono prove sufficienti della responsabilità dell'opponente. Non si applica l'art. 113, comma 2, c.p.c. (decisione secondo equità).

Con la sentenza che accoglie l'opposizione il giudice può annullare in tutto o in parte il provvedimento opposto.

Con la sentenza che rigetta l'opposizione il giudice determina l'importo della sanzione in una misura compresa tra il minimo e il massimo edittale stabilito dalla legge per la violazione accertata.

Il pagamento della somma deve avvenire entro i 30 giorni successivi alla notificazione della sentenza e deve essere effettuato a favore dell'Amministrazione cui appartiene l'organo accertatore, con le modalità di pagamento dalla stessa determinate.

Quando rigetta l'opposizione, il giudice non può escludere l'applicazione delle sanzioni accessorie o la decurtazione dei punti dalla patente di guida.

Salvo quanto previsto dall'articolo 10, comma 6-bis, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, gli atti del processo e la decisione sono esenti da ogni tassa e imposta.

Attesa l'applicabilità del rito del lavoro, l'appello avverso la sentenza di primo grado deve proporsi con ricorso.

Il gravame è inammissibile qualora l'atto sia stato depositato in cancelleria oltre il termine di decadenza di 30 giorni dalla notifica della sentenza oppure, nei casi di mancata notifica, oltre il termine lungo di cui all'art. 327 c.p.c., salva, nell'un caso e nell'altro, interruzione per sospensione feriale.

Qualora l'impugnazione, anziché con ricorso, venga erroneamente proposta con la forma della citazione, per stabilirne la tempestività occorre avere riguardo alla data del deposito in cancelleria della medesima (v., ex multis, Cass civ., Sez. Un. 8 ottobre 2013, n. 22848; Cass. civ., sez. VI, ord., 2 agosto 2017, n. 19298; Cass. civ., Sez. Un., 8 novembre 2018, n. 28575).

I gravami avverso le sentenze che abbiano deliberato in ordine ad opposizioni a verbali di accertamento di violazioni del Cds debbono essere notificati presso gli uffici dell'Avvocatura dello Stato territorialmente competente.

Ed invero, con riguardo alla fattispecie, la facoltà concessa all'Amministrazione resistente, in deroga alla disciplina ordinaria, di avvalersi di funzionari appositamente delegati, è limitata al solo giudizio di primo grado(art. 7, comma 8, d.lgs. n. 150/2011), mentre per le successive fasi della causa trovano applicazione le norme generali in materia di rappresentanza e difesa da parte dell'Avvocatura dello Stato, con la conseguenza che sia la notificazione della sentenza, sia la notificazione dell'appello contro la sentenza di prime cure devono essere effettuate, rispettivamente a pena di inidoneità a far decorrere il termine breve per l'impugnazione e a pena di nullità (peraltro sanabile mediante rinnovazione o in forza di costituzione dell'Amministrazione resistente), presso la suddetta Avvocatura (v., per la notifica della sentenza di prime cure, Cass. civ., sez. VI, ord., 31 maggio 2017, n. 13825; v., per la notifica degli atti di impugnazione, Cass. civ., sez. lav., 8 marzo 2017, n. 5853 e Cass. civ., sez. VI, ord., 12 giugno 2018, n. 15263; v., per gli aspetti di principio, Cass. civ., Sez. Un., 20 luglio 2016, n. 14916).

Identica disciplina si applica nei casi in cui l'Amministrazione sia rimasta contumace nel giudizio di primo grado.

Dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n. 150/2011, l'opposizione alla cartella di pagamento emessa in base ad un verbale di accertamento per violazioni al Cds, con la quale si deduca l'illegittimità della cartella esattoriale per l'omissione o la nullità della notifica di tale verbale va proposta nelle forme e nei termini (giorni 30 dalla notifica della cartella) di cui all'art. 7 d.lgs. cit. e non in quelli dell'opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c. (Cass. civ., Sez. Un., 22 settembre 2017, n. 22080; Cass. civ., sez. VI, ord., 3 dicembre 2018, n. 31139; Cass. civ., sez. II, 31 gennaio 2019, n. 2968).

E' stato precisato che, nei casi appena descritti, l'opponente non può che limitarsi a denunciare il vizio invalidante detta notifica, chiedendo l'annullamento dell'atto impugnato, non potendo far valere in tale sede anche vizi che attengono al merito della pretesa sanzionatoria (Cass. civ., sez. VI, ord., 6 maggio 2019, n. 11789; contra, Cass. civ., sez. II, ord., 23 ottobre 2018, n. 26843, secondo cui, «è inammissibile l'opposizione a cartella di pagamento, ove finalizzata a recuperare il momento di garanzia di cui l'interessato sostiene di non essersi potuto avvalere nella fase di formazione del titolo per mancata notifica dell'atto presupposto, qualora l'opponente non deduca, oltre alla mancata notifica, anche vizi propri dell'atto presupposto»).

Infine, va evidenziato che l'onere della prova della ritualità e tempestività della notifica della cartella incombe sull'ente dal quale dipende l'organo accertatore, in quanto l'avvenuta notificazione del verbale, unitamente alla mancata opposizione nel termine di rito, costituisce requisito indefettibile perché il verbale acquisisca efficacia di titolo esecutivo, esigibile mediante cartella esattoriale (Cass. civ., sez. II, 25 febbraio 2019, n. 5403).