Misure urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da CoVid-19

Il governo con il Decreto - Legge 8 marzo 2020, n. 11 intitolato “Misure straordinarie ed urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell'attività giudiziaria” ha disposto specificamente quanto ritenuto necessario a regolare l'emergenza giudiziaria creatasi come conseguenza della crisi sanitaria che sta travagliando il paese e che aveva avuto risposte parziali ed incomplete sia nella precedente legislazione (non tutta abrogata dalla disposizione in commento), sia nelle iniziative di carattere amministrativo ed organizzativo assunte nei singoli presidi giudiziari.

Il decreto-legge è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 60 del 8 marzo 2020 ed è da tale data in vigore.

Purtroppo, come vedremo in breve, allo stato la regolazione non può dirsi nitida ed adeguata e rimarrà a nostro avviso qualche problema nonostante l'ormai certo e prossimo decreto legge integrativo e correttivo di cui parleremo nell'ultimo capitolo.

Invertendo l'ordine logico giuridico che ci si sarebbe aspettati, il comma 1 dell'art. 1 dispone semplicemente il rinvio d'ufficio a data successiva al 22.3.2020 delle udienze civili e penali, mentre il comma 2, di cui parleremo in appresso, con misura che dovrebbe essere molto più ampia e di carattere generale, ma di controversa interpretazione, dispone una sospensione eccezionale (che in molti hanno qualificato come feriale, intendendone la medesima sostanza) di tutti i termini per il compimento di qualsiasi atto processuale nei procedimenti civili e penali pendenti presso tutti gli uffici giudiziari fino al 22 marzo.

Se il termine inizia a decorrere entro tale data, la sua effettiva partenza è differita al 23.3.2020.

Al rinvio generalizzato d'ufficio fanno eccezione (quindi, deve intendersi che saranno celebrate senza alcun differimento officioso) quelle facenti riferimento ai giudizi di cui all'art. 2 lettera g), che sono precisamente:

1) le udienze nelle cause di competenza del tribunale per i minorenni relative alle dichiarazioni di adottabilità, ai minori stranieri non accompagnati, ai minori allontanati dalla famiglia ed alle situazioni di grave pregiudizio; nelle cause relative ad alimenti o ad obbligazioni alimentari derivanti da rapporti di famiglia, di parentela, di matrimonio o di affinità; nei procedimenti cautelari aventi ad oggetto la tutela di diritti fondamentali della persona; nei procedimenti per l'adozione di provvedimenti in materia di tutela, di amministrazione di sostegno, di interdizione, di inabilitazione nei soli casi in cui viene dedotta una motivata situazione di indifferibilità incompatibile anche con l'adozione di provvedimenti provvisori, e sempre che l'esame diretto della persona del beneficiario, dell'interdicendo e dell'inabilitando non risulti incompatibile con le sue condizioni di eta' e salute; nei procedimenti di cui all'articolo 35 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (le impugnazioni dei TSO); nei procedimenti di cui all'articolo 12 della legge 22 maggio 1978, n. 194 (interruzione di gravidanza); nei procedimenti per l'adozione di ordini di protezione contro gli abusi familiari; nei procedimenti di convalida dell'espulsione, allontanamento e trattenimento di cittadini di paesi terzi e dell'Unione europea; nei procedimenti di cui all'articolo 283, 351 e 373 del codice di procedura civile (procedimenti in materia di sospensione dell'esecutorietà delle sentenze) e, in genere, in tutti i procedimenti la cui ritardata trattazione può produrre grave pregiudizio alle parti. In quest'ultimo caso, la dichiarazione di urgenza è fatta dal capo dell'ufficio giudiziario o dal suo delegato. in calce alla citazione o al ricorso, con decreto non impugnabile e, per le cause già iniziate, con provvedimento del giudice istruttore o del presidente del collegio, egualmente non impugnabile;

2) udienze di convalida dell'arresto o del fermo, udienze dei procedimenti nei quali nel periodo di sospensione scadono i termini di cui all'articolo 304 del codice di procedura penale, udienze nei procedimenti in cui sono state richieste o applicate misure di sicurezza detentive e, quando i detenuti, gli imputati, i proposti o i loro difensori espressamente richiedono che si proceda, altresì le seguenti:

a) udienze nei procedimenti a carico di persone detenute, salvo i casi di sospensione cautelativa delle misure alternative, ai sensi dell'articolo 51-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354;

b) udienze nei procedimenti in cui sono state applicate misure cautelari o di sicurezza;

c) udienze nei procedimenti per l'applicazione di misure di prevenzione o nei quali sono state disposte misure di prevenzione;

d) udienze nei procedimenti a carico di imputati minorenni;

3) udienze nei procedimenti che presentano carattere di urgenza, per la necessità di assumere prove indifferibili, nei casi di cui all'articolo 392 del codice di procedura penale. La dichiarazione di urgenza è fatta dal giudice o dal presidente del collegio, su richiesta di parte, con provvedimento motivato e non impugnabile.

Non è riprodotta in questa fattispecie la lettera h) dell'art. 2, che prevede la possibile celebrazione delle udienze civili che non richiedono la presenza di soggetti diversi dai difensori delle parti mediante lo scambio e il deposito in telematico di note scritte contenenti le sole istanze e conclusioni, e la successiva adozione fuori udienza del provvedimento del giudice.

La dolente nota interpretativa è contenuta nel secondo comma, primo capoverso, che testualmente recita:

A decorrere dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto e sino al 22 marzo 2020 sono sospesi i termini per il compimento di qualsiasi atto dei procedimenti indicati al comma 1, ferme le eccezioni richiamate. Ove il decorso abbia inizio durante il periodo di sospensione, l'inizio stesso è differito alla fine di detto periodo.

Il richiamo ai procedimenti di cui al comma 1 secondo taluni non avrebbe individuato genericamente tutti i procedimenti civili e penali pendenti alla data del 9.3.2020, ma quelli nei quali vi fosse udienza fissata entro il 22.3.2020.

La tesi appare – sebbene astrattamente non in contrasto con la letteralità del testo – alquanto causidica e priva di reale scopo normativo.

In pratica, la questione si concentrerebbe nella neutralizzazione delle scadenze processuali di cause già fissate, nelle quali secondo tipica scansione dei tempi processuali ordinari, fra l'altro, ben poche sarebbero le effettive scadenze processuali ipotizzabili in un così breve periodo, contrassegnato fra l'altro già dalla celebrazione di una udienza.

La questione appare destinata alla soluzione, atteso che è stata trasmessa dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri al Senato in data 11 marzo la relazione illustrativa avente ad oggetto il disegno di legge di conversione del D.L. n. 11/2020 recante misure straordinarie ed urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19.

La relazione, dopo aver ribadito la necessità di provvedere, da un lato, all'immediato e generalizzato rinvio delle udienze fino al 22 marzo e, dall'altro, di introdurre disposizioni rivolte a tutti gli uffici giudiziari per garantire il rispetto delle indicazioni igienico-sanitarie fornite dal Ministero della Salute, fornisce alcuni chiarimenti sulle disposizioni introdotte dal D.L. n. 11/2020.

In particolare, si precisa che il primo comma dell'art. 1 «regola il differimento urgente, effettuato d'ufficio, delle udienze fissate nel periodo indicato, con riferimento a tutti i processi e i procedimenti civili e penali pendenti presso ogni ufficio giudiziario, salvi i procedimenti ed i processi individuati specificamente nell'art. 2, comma 2, lett. g), alle condizioni ivi regolate». Inoltre, il successivo comma 2, «con disposizione di portata generale, riferita a tutti i procedimenti e processi civili e penali pendenti (anche quando non sia fissata udienza nel periodo interessato), dispone la sospensione di tutti i termini per il compimento di qualsiasi attività processuale, ivi inclusi gli atti di impugnazione».

Viene così chiarito uno dei principali dubbi diffusamente esposti soprattutto, ma non soltanto, dall'avvocatura: oggetto della sospensione «sono tutti i processi civili e penali “pendenti” e non soltanto quelli “pendenti” con udienza già fissata e da rinviare d'ufficio».

Resta stupefacente che chi redige provvedimenti normativi continui ad ignorare che la via maestra della loro interpretazione (da cui peraltro si dovrebbe rifuggire, auspicando che le norme siano chiare nella loro letteralità) è rappresentata da una norma di interpretazione autentica e non dalle rassicurazioni contenute in un atto (la relazione illustrativa) che secondo le regole costituzionali è utilizzabile come elemento per l'interpretazione da parte dell'interprete, ma non come interpretazione autentica in se della norma, cosicché potrebbe ancora astrattamente (lo si espone confidando che ciò non possa sul piano logico accadere) verificarsi che chi fosse nell'esercizio della giurisdizione chiamato ad interpretare la norma lo facesse anche difformemente dal contenuto esplicativo della relazione illustrativa.

Al comma tre dell'art. 1, il provvedimento aggiunge:

Ai procedimenti nei quali le udienze sono rinviate a norma del comma 1, si applicano le disposizioni di cui all'articolo 2, commi 4 e 5. Resta ferma l'applicazione delle disposizioni di cui all'articolo 10 del decreto-legge 2 marzo 2020, n. 9.

È bene trascrivere qui di seguito il contenuto dell'art. 10, “Misure urgenti in materia di sospensione dei termini e rinvio delle udienze processuali” per comprendere lo stato di incertezza e confusione che il richiamo a detta norma, per di più con la sommaria dicitura confermativa “resta ferma l'applicazione”, senza alcuno sforzo di sintesi, creerà in concreto nell'attività processuale in certi territori.

Infatti, va qui rammentato che il D.L. 9/2020 era riferibile solo a determinati territori, le c.d. “zone rosse” e che invece la disposizione sopra riportata ha carattere generale e portata territoriale illimitata, su tutto il territorio nazionale, per cui secondo il principio di specialità in taluni casi continueranno ad applicarsi disposizioni non esattamente uguali (se non altro, basti considerare che il termine di scadenza del sotto riportato provvedimento non è il 22.3 ma il 31.3). V rilevato che stante il cambio di filosofia generale della prevenzione intercorso fra il D.L. del 3 marzo e quello del 9 marzo è assolutamente necessario che in sede di emanazione auspicabile di ulteriori e definitivi provvedimenti in materia si tenga conto dell'intervenuta modificazione dell'indirizzo generale della legislazione di prevenzione anticontagio.

1. A decorrere dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 marzo 2020, sono rinviate d'ufficio a data successiva al 31 marzo 2020 le udienze dei procedimenti civili pendenti presso gli uffici giudiziari dei circondari dei Tribunali cui appartengono i comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020, ad eccezione delle udienze nelle cause di competenza del tribunale per i minorenni, nelle cause relative ad alimenti, nei procedimenti cautelari, nei procedimenti per l'adozione di provvedimenti in materia di amministrazione di sostegno, di interdizione, di inabilitazione, nei procedimenti di convalida del trattamento sanitario obbligatorio, nei procedimenti per l'adozione di ordini di protezione contro gli abusi familiari, nei procedimenti di convalida dell'espulsione, allontanamento e trattenimento di cittadini di paesi terzi e dell'Unione europea, in quelli di cui all'articolo 283 del codice di procedura civile e in genere nelle cause rispetto alle quali la ritardata trattazione potrebbe produrre grave pregiudizio alle parti. In quest'ultimo caso, la dichiarazione di urgenza è fatta dal presidente dell'ufficio giudiziario in calce alla citazione o al ricorso, con decreto non impugnabile e, per le cause già iniziate, con provvedimento del giudice istruttore o del collegio, egualmente non impugnabile.

2. A decorrere dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto e sino al 31 marzo 2020:

a) nei procedimenti di cui al comma 1 e con le eccezioni ivi previste sono sospesi i termini per il compimento di qualsiasi atto processuale, comunicazione e notificazione che chiunque debba svolgere nelle regioni cui appartengono i comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020;

b) in tutti i procedimenti civili, con le eccezioni di cui al comma 1, sono sospesi i termini per il compimento di qualsiasi atto processuale, comunicazione e notificazione che chiunque debba svolgere nei comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020.

3. A decorrere dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto, in tutti i procedimenti civili sono rinviate d'ufficio a data successiva al 31 marzo 2020 le udienze dei processi in cui risulta che le parti o i loro difensori sono residenti o hanno sede nei comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020 alla medesima data.

4. Per i soggetti che alla data di entrata in vigore del presente decreto sono residenti, hanno sede operativa o esercitano la propria attività lavorativa, produttiva o funzione nei comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020, il decorso dei termini perentori, legali e convenzionali, sostanziali e processuali, comportanti prescrizioni e decadenze da qualsiasi diritto, azione ed eccezione, nonché dei termini per gli adempimenti contrattuali è sospeso dal 22 febbraio 2020 fino al 31 marzo 2020 e riprende a decorrere dalla fine del periodo di sospensione. Ove la decorrenza del termine abbia inizio durante il periodo di sospensione, il termine decorre dalla fine del medesimo periodo. Sono altresì sospesi, per lo stesso periodo e nei riguardi dei medesimi soggetti, i termini relativi ai processi esecutivi e i termini relativi alle procedure concorsuali, nonché i termini di notificazione dei processi verbali, di esecuzione del pagamento in misura ridotta, di svolgimento di attività difensiva e per la presentazione di ricorsi giurisdizionali.

5. Nei riguardi dei soggetti di cui al comma 4, i termini di scadenza, ricadenti o decorrenti nel periodo che va dal 22 febbraio 2020 e fino al 31 marzo 2020, relativi a vaglia cambiari, a cambiali e ad ogni altro titolo di credito o atto avente forza esecutiva, sono sospesi per lo stesso periodo. La sospensione opera a favore dei debitori ed obbligati, anche in via di regresso o di garanzia, salva la facoltà degli stessi di rinunciarvi espressamente.

6. Nei procedimenti civili e penali pendenti presso gli uffici giudiziari che hanno sede nei distretti di Corte di appello cui appartengono i comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020, il mancato rispetto di termini processuali perentori scaduti in epoca successiva al 22 febbraio 2020 e fino alla data di entrata in vigore del presente decreto si presume dovuto, salvo prova contraria, a causa non imputabile alla parte incorsa in decadenze.

7. A decorrere dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto sono rinviate d'ufficio a data successiva al 31 marzo 2020 le udienze nei procedimenti penali pendenti negli uffici giudiziari dei circondari dei Tribunali cui appartengono i comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020.

8. A decorrere dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 marzo 2020:

a) nei procedimenti penali pendenti presso gli uffici giudiziari che hanno sede nei distretti di Corte di appello cui appartengono i comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020, sono sospesi i termini per il compimento di qualsiasi atto, comunicazione e notificazione che chiunque debba svolgere nei medesimi distretti;

b) in tutti i procedimenti penali sono sospesi i termini per il compimento di qualsiasi atto, comunicazione e notificazione che chiunque debba svolgere nei comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020.

9. A decorrere dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto, nei procedimenti penali in cui, alla data del 22 febbraio 2020, una delle parti o uno dei loro difensori è residente nei comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020, i termini previsti dal codice di procedura penale a pena di inammissibilità o decadenza sono sospesi, in favore dei medesimi soggetti, sino alla data del 31 marzo 2020.

10. A decorrere dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto, nei procedimenti penali pendenti, quando una delle parti o uno dei loro difensori non presente all'udienza risulta residente o lo studio legale ha sede in uno dei comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020, il giudice dispone d'ufficio il rinvio dell'udienza in data successiva al 31 marzo 2020.

11. Le disposizioni di cui ai commi 7, 8, 9 e 10 non si applicano all'udienza di convalida dell'arresto o del fermo, nei procedimenti nei confronti di persone detenute, internate o in stato di custodia cautelare, nei procedimenti che presentano carattere di urgenza e nei processi a carico di imputati minorenni.

12. Ferma l'applicazione dell'articolo 472, comma 3, del codice di procedura penale, a decorrere dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto sino alla data del 31 marzo 2020 la partecipazione alle udienze relative ai procedimenti per i quali, ai sensi del comma 11, non operano le disposizioni di cui ai commi 7, 8, 9 e 10 è assicurata, ove possibile, mediante videoconferenze o con collegamenti da remoto individuati e regolati con provvedimento del Direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati del Ministero della giustizia, applicate le disposizioni di cui ai commi 3, 4 e, in quanto compatibili, 5 dell'articolo 146-bis dell'allegato di cui al decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271.

13. Il corso della prescrizione rimane sospeso per il tempo in cui il processo è rinviato o i termini procedurali sono sospesi ai sensi dei commi 7, 8, 9 e 10.

14. Negli istituti penitenziari e negli istituti penali per minorenni ubicati nelle regioni in cui si trovano i comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020, a decorrere dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto sino alla data del 31 marzo 2020 i colloqui con i congiunti o con altre persone cui hanno diritto i condannati, gli internati e gli imputati a norma degli articoli 18 della legge 26 luglio 1975, n. 354, 37 del decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 2000, n. 230, e 19 del decreto legislativo 2 ottobre 2018, n. 121, sono svolti a distanza, mediante, ove possibile, apparecchiature e collegamenti di cui dispone l'amministrazione penitenziaria e minorile o mediante corrispondenza telefonica, che può essere autorizzata oltre i limiti di cui all'articolo 39, comma 2, del predetto decreto del Presidente della Repubblica n. 230 del 2000 e all'articolo 19, comma 1, del predetto decreto legislativo n. 121 del 2018. Negli istituti penitenziari e negli istituti penali per minorenni ubicati in regioni diverse da quelle indicate nel primo periodo, si applicano le medesime disposizioni quando ai colloqui partecipano persone residenti o che esercitano la propria attività lavorativa, produttiva o funzione nei comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020.

15. A decorrere dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 marzo 2020, presso le sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, nonché presso le relative procure, sono rinviate d'ufficio le udienze relative ai processi, e sono sospese le connesse attività istruttorie preprocessuali, concernenti persone fisiche o giuridiche aventi residenza o sede legale nei comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020. Analogamente, a decorrere dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 marzo 2020, presso le sezioni di controllo della Corte dei conti, sono rinviate d'ufficio le adunanze concernenti i medesimi soggetti. Per i procuratori dei soggetti di cui al presente comma, il cui mandato risulti conferito anteriormente al 22 febbraio 2020, si ha riguardo alla residenza e alla sede dello studio legale. Presso i medesimi uffici della Corte dei conti, con riferimento ai processi e alle attività di cui al presente comma, tutti i termini in corso alla data del 22 febbraio 2020 e che scadono entro il 31 marzo 2020, sono sospesi e riprendono a decorrere dal 1° aprile 2020.

16. Ai fini del computo di cui all'articolo 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89, nei procedimenti rinviati d'ufficio a norma del presente articolo, non si tiene conto del periodo compreso dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto e la data del 31 marzo 2020.

17. Nei procedimenti pendenti presso gli organi della giustizia amministrativa:

a) sono sospesi, a decorrere dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto sino al 31 marzo 2020 i termini per il compimento di qualsiasi atto processuale, comunicazione e notificazione che chiunque debba svolgere nei comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020;

b) a decorrere dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto sono rinviate d'ufficio a data successiva al 31 marzo 2020 le udienze dei processi in cui risulta che i difensori costituiti in giudizio ovvero le parti costituite personalmente sono residenti o domiciliati nella sede nei comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020;

c) il giudice amministrativo concede la remissione in termini se è provato o appare verosimile che il mancato rispetto di termini perentori scaduti in epoca successiva al 22 febbraio 2020 e fino alla data di entrata in vigore del presente decreto sia conseguenza delle misure adottate in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica.

18. In caso di aggiornamento dell'elenco dei comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020, ovvero di individuazione di ulteriori comuni con diverso provvedimento, le disposizioni del presente articolo si applicano con riferimento ai medesimi comuni dal giorno successivo alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del relativo provvedimento.

Molto sbrigativamente il comma 4 afferma che: “Le disposizioni del presente articolo, in quanto compatibili, si applicano altresì ai procedimenti relativi alle commissioni tributarie e alla magistratura militare.”

Dicitura alquanto singolare, in quanto il richiamo alle disposizioni del decreto in riferimento alla giustizia speciale tributaria e militare viene lapidariamente effettuato “in quanto compatibili”, ben poco essendo dato di capire che significhi la locuzione, specie se riferita a contesti completamente diversi come quello militare (per il quale si può pensare ad un riferimento di compatibilità con la giustizia penale ordinaria) e quello tributario, in cui il problema è ben più complesso, trattandosi di giudizio impugnatorio e di merito basato sul principio della tassatività degli atti impugnabili (anche se con alcune brecce nella regola apertesi nel tempo) e sulla decadenza in mancanza di impugnazione tempestiva.

Non sfuggirà che per gli operatori è decisivo sapere con certezza sia a quale categoria di procedimenti si fa riferimento (quelli già fissati in udienza fra il 9 e il 22.3 o tutti quelli pendenti alla data dell'entrata in vigore del provvedimento, domanda già postasi anche per i procedimenti civili e penali ed ora a quanto pare risolta dalla relazione illustrativa alla legge di conversione del d.l.) sia quali possono essere le conseguenze della disposizione soprattutto, ma non soltanto, in riferimento al termine di impugnazione con ricorso, la cui proposizione - e non l'emanazione in sede amministrativa dell'atto impugnabile - crea la pendenza del procedimento.

Qui può soccorrere l'interpretazione della giustizia amministrativa sulle disposizioni che la riguardano, di cui parleremo in appresso, che ha ritenuto che il rinvio dei termini si applichi a quello per la proposizione del ricorso, ma non a quelli endoprocessuali diversi (come vedremo poi, tale tesi “minimalista” è stata a sua volta fatta oggetto di serrate critiche).

Non c'è dubbio che sia necessaria una puntuale regolazione della materia e non con atti esplicativi o interpretativi, ma con atti aventi forza di legge e soprattutto che tutte le giurisdizioni siano regolate da disposizioni chiare e specifiche e non con generici rinvii ad altri sistemi ordinamentali.

Al momento sembra evidente, anche sulla base della richiamata relazione illustrativa, che fa riferimento anche a termini di impugnazione (che tuttavia potrebbero essere relativi alla proposizione di gravami e non al termine impugnatorio del ricorso tributario di primo grado) che la locuzione “in quanto compatibili” non abbia alcuna portata riduttiva e che la disposizione di cui all'art. 1 comma 2 faccia riferimento a tutti i procedimenti giurisdizionali tributari pendenti alla data del 9.3.2020 (e non solo a quelli di cui al comma 1 ad udienza fissata, per i quali sarà disposto rinvio officioso) e che fra i termini di cui si prevede la sospensione vi sia non solo quello fondamentale della proposizione del ricorso, ma anche altri termini endoprocessuali, che non c'è ragione di ritenere esclusi dalla sospensione (deposito di documenti e di memorie, ad esempio).

In verità, la norma inoltre non consente di distinguere fra procedimenti in cui è fissata l'udienza pubblica e quelli nei quali è fissata l'udienza camerale, mentre appare logico che le udienze finalizzate alla trattazione di affari cautelari siano sottratte al rinvio officioso anche nella materia tributaria.

Non c'è dubbio che sia non solo opportuno, ma necessario, alla luce dei dubbi sollevati anche in riferimento alla giurisdizione ordinaria e a quella amministrativa, un intervento legislativo ulteriore e complessivo, dedicato anche alla giurisdizione tributaria, con maggiore specificità di previsioni.

E' infatti altrettanto necessario avvertire il pratico e l'operatore delle nefaste conseguenze che potrebbe poi avere innanzi all'autorità giudicante il rilievo della tardività dell'impugnazione mediante ricorso di un atto tributario impugnabile, cosa che del resto avrebbe anche una giustificazione di sistema e processuale, in quanto il termine per ricorrere – che pur è un termine processuale - segna l'eventuale avvio di un procedimento giurisdizionale esclusivamente quando poi il ricorso viene notificato (addirittura la pendenza vera e propria del procedimento si ha con il deposito del ricorso) e pertanto allo stato occorre ribadire il consiglio del tutto pratico, e privo di coerenza con l'impianto teorico illustrato, di non lasciar passare nell'inattività nessun termine processuale, sia quelli endoprocessuali sia e soprattutto quello per la proposizione del ricorso (60 o 150 giorni).

È chiaro che così agendo e così opinando si giunge ad una interpretazione non solo riduttiva, ma palesemente contro l'intenzione e la ratio della norma, che sarebbe inutiliter data, cioè priva della finalità di regolare con un adeguato favore verso il cittadino-contribuente il disagio conseguente alla diffusione del contagio, che può giungere fino al punto di rendere l'esercizio dei diritti impraticabile nel termine ordinario di legge.

Il decreto-legge prosegue all'art. 2 dettando quelle che vengono definite “misure urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenerne gli effetti in materia di giustizia” ed in pratica – alla luce anche dei non sempre commendevoli tentativi di regolazione spontanea nati negli uffici giudiziari – persegue l'intento di impartire prescrizioni generali che vengano poi seguite nella concreta organizzazione della vita giudiziaria.

Anche l'art. 2 richiama l'applicazione delle disposizioni di cui al decreto-legge 2.3.2020 n. 9 (quelle per intenderci che facevano riferimento alle “zone rosse”) con un doppio binario che sarà opportuno ricondurre rapidamente ad unità e in via generale prevede che:

“a decorrere dal 23 marzo e fino al 31 maggio 2020 i capi degli uffici giudiziari, sentiti l'autorità sanitaria regionale, per il tramite del Presidente della Giunta della Regione, e il Consiglio dell'ordine degli avvocati, adottano le misure organizzative, anche relative alla trattazione degli affari giudiziari, necessarie per consentire il rispetto delle indicazioni igienico-sanitarie fornite dal Ministero della salute, anche d'intesa con le Regioni, dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri, dal Ministero della giustizia e delle prescrizioni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020, al fine di evitare assembramenti all'interno dell'ufficio giudiziario e contatti ravvicinati tra le persone. Per gli uffici diversi dalla Corte suprema di cassazione e dalla Procura generale presso la Corte di cassazione, le misure sono adottate d'intesa con il Presidente della Corte d'appello e con il Procuratore generale della Repubblica presso la Corte d'appello dei rispettivi distretti.

2. Per assicurare le finalità di cui al comma 1, i capi degli uffici giudiziari possono adottare le seguenti misure:

a) la limitazione dell'accesso del pubblico agli uffici giudiziari, garantendo comunque l'accesso alle persone che debbono svolgervi attività urgenti;

b) la limitazione, sentito il dirigente amministrativo, dell'orario di apertura al pubblico degli uffici anche in deroga a quanto disposto dall'articolo 162 della legge 23 ottobre 1960, n. 1196, ovvero, in via residuale e solo per gli uffici che non erogano servizi urgenti, la chiusura al pubblico;

c) la regolamentazione dell'accesso ai servizi, previa prenotazione, anche tramite mezzi di comunicazione telefonica o telematica, curando che la convocazione degli utenti sia scaglionata per orari fissi, nonché l'adozione di ogni misura ritenuta necessaria per evitare forme di assembramento;

d) l'adozione di linee guida vincolanti per la fissazione e la trattazione delle udienze;

e) la celebrazione a porte chiuse, ai sensi dell'articolo 472, comma 3, del codice di procedura penale, di tutte le udienze penali pubbliche o di singole udienze e, ai sensi dell'articolo 128 del codice di procedura civile, delle udienze civili pubbliche;

f) la previsione dello svolgimento delle udienze civili che non richiedono la presenza di soggetti diversi dai difensori e dalle parti mediante collegamenti da remoto individuati e regolati con provvedimento del Direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati del Ministero della giustizia. Lo svolgimento dell'udienza deve in ogni caso avvenire con modalità idonee a salvaguardare il contraddittorio e l'effettiva partecipazione delle parti. Prima dell'udienza il giudice fa comunicare ai procuratori delle parti ed al pubblico ministero, se è prevista la sua partecipazione, giorno, ora e modalità di collegamento. All'udienza il giudice da' atto a verbale delle modalità con cui si accerta dell'identità dei soggetti partecipanti e, ove trattasi di parti, della loro libera volontà. Di tutte le ulteriori operazioni è dato atto nel processo verbale;

g) la previsione del rinvio delle udienze a data successiva al 31 maggio 2020 nei procedimenti civili e penali, con le seguenti eccezioni:

1) udienze nelle cause di competenza del tribunale per i minorenni relative alle dichiarazioni di adottabilità, ai minori stranieri non accompagnati, ai minori allontanati dalla famiglia ed alle situazioni di grave pregiudizio; nelle cause relative ad alimenti o ad obbligazioni alimentari derivanti da rapporti di famiglia, di parentela, di matrimonio o di affinità; nei procedimenti cautelari aventi ad oggetto la tutela di diritti fondamentali della persona; nei procedimenti per l'adozione di provvedimenti in materia di tutela, di amministrazione di sostegno, di interdizione, di inabilitazione nei soli casi in cui viene dedotta una motivata situazione di indifferibilità incompatibile anche con l'adozione di provvedimenti provvisori, e sempre che l'esame diretto della persona del beneficiario, dell'interdicendo e dell'inabilitando non risulti incompatibile con le sue condizioni di età e salute; nei procedimenti di cui all'articolo 35 della legge 23 dicembre 1978, n. 833; nei procedimenti di cui all'articolo 12 della legge 22 maggio 1978, n. 194; nei procedimenti per l'adozione di ordini di protezione contro gli abusi familiari; nei procedimenti di convalida dell'espulsione, allontanamento e trattenimento di cittadini di paesi terzi e dell'Unione europea; nei procedimenti di cui all'articolo 283, 351 e 373 del codice di procedura civile e, in genere, in tutti i procedimenti la cui ritardata trattazione può produrre grave pregiudizio alle parti. In quest'ultimo caso, la dichiarazione di urgenza è fatta dal capo dell'ufficio giudiziario o dal suo delegato. in calce alla citazione o al ricorso, con decreto non impugnabile e, per le cause già iniziate, con provvedimento del giudice istruttore o del presidente del collegio, egualmente non impugnabile;

2) udienze di convalida dell'arresto o del fermo, udienze dei procedimenti nei quali nel periodo di sospensione scadono i termini di cui all'articolo 304 del codice di procedura penale, udienze nei procedimenti in cui sono state richieste o applicate misure di sicurezza detentive e, quando i detenuti, gli imputati, i proposti o i loro difensori espressamente richiedono che si proceda, altresì le seguenti:

a) udienze nei procedimenti a carico di persone detenute, salvo i casi di sospensione cautelativa delle misure alternative, ai sensi dell'articolo 51-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354;

b) udienze nei procedimenti in cui sono state applicate misure cautelari o di sicurezza;

c) udienze nei procedimenti per l'applicazione di misure di prevenzione o nei quali sono state disposte misure di prevenzione;

d) udienze nei procedimenti a carico di imputati minorenni;

3) udienze nei procedimenti che presentano carattere di urgenza, per la necessità di assumere prove indifferibili, nei casi di cui all'articolo 392 del codice di procedura penale. La dichiarazione di urgenza è fatta dal giudice o dal presidente del collegio, su richiesta di parte, con provvedimento motivato e non impugnabile.

h) lo svolgimento delle udienze civili che non richiedono la presenza di soggetti diversi dai difensori delle parti mediante lo scambio e il deposito in telematico di note scritte contenenti le sole istanze e conclusioni, e la successiva adozione fuori udienza del provvedimento del giudice.

Gran parte delle disposizioni sopra riportate si commenta da sé, tanto in relazione alle modalità particolari con cui è consentita la celebrazione delle udienze (ad esempio, in forma non pubblica) quanto con riferimento alle eccezioni, cioè ai casi in cui le udienze saranno celebrate lo stesso, che trovano giustificazione nella peculiare casistica approntata.

Significativa la facoltà, per la quale è stato già emanato un provvedimento attuativo, di gestione delle udienze “in remoto”, attraverso l'utilizzazione di sistemi a distanza purché garantiscano la piena partecipazione ed il contraddittorio ed il previo consenso delle parti. Va qui ricordato che già in precedenza e senza che ve ne fosse una motivazione emergenziale era stata introdotta – ed oggetto di critiche per la non diffusa dotazione di tecnologie adeguate - la possibilità dell'udienza in remoto proprio nel processo tributario (articolo 16, comma 4 del D. L. n° 119/2018).

Con la disposizione di cui al comma 3 (“Per il periodo di efficacia dei provvedimenti di cui al comma 2 che precludano la presentazione della domanda giudiziale è sospesa la decorrenza dei termini di prescrizione e decadenza dei diritti che possono essere esercitati esclusivamente mediante il compimento delle attività precluse dai provvedimenti medesimi.”) si mira a sterilizzare la conseguenza di eventuali misure che impediscano l'esercizio di un diritto incappando in rischi di prescrizione e/o decadenza (esempi, un diritto da vantare in via riconvenzionale in un atto di costituzione in giudizio, la presentazione di un ricorso giurisdizionale per cui si creino difficoltà insormontabili entro una data prevista e qui, si badi, si tratta di termini non processuali in senso stretto, facendo il legislatore riferimento non a termini endoprocessuali ma a termini di prescrizione e decadenza di diritti che possono essere esercitati mediante il compimento di attività legate alla domanda giurisdizionale e – come a noi pare – anche agli atti processuali che ne abbiano pari contenuto.

Puntualissima e probabilmente superflua (trattandosi di neutralizzazione che comunque poteva essere valutata come conseguente ex lege alla sospensione degli altri termini processuali) la previsione (comma 4) che “Nei procedimenti penali il corso della prescrizione e i termini di cui agli articoli 303, 309, comma 9, 311, commi 5 e 5-bis, e 324, comma 7, del codice di procedura penale e agli articoli 24, comma 2, e 27, comma 6, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 rimangono sospesi per il tempo in cui il procedimento è rinviato ai sensi del comma 2, lettera g), e, in ogni caso, non oltre il 31 maggio 2020”.

Il Comma 5 prevede che “ai fini del computo di cui all'articolo 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89, nei procedimenti nei quali le udienze sono rinviate a norma del presente articolo non si tiene conto del periodo decorrente dalla data del provvedimento di rinvio dell'udienza alla data della nuova udienza, sino al limite massimo di tre mesi successivi al 31 maggio 2020. “

Il comma 6 prevede che “Dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 maggio 2020, negli uffici che hanno la disponibilità del servizio di deposito telematico anche gli atti e documenti di cui all'articolo 16-bis, comma 1-bis, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, sono depositati esclusivamente con le modalità previste dal comma 1 del medesimo articolo. Gli obblighi di pagamento del contributo unificato di cui all'articolo 14 del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, nonché l'anticipazione forfettaria di cui all'articolo 30 del medesimo decreto, connessi al deposito degli atti con le modalità previste dal periodo precedente, sono assolti con sistemi telematici di pagamento anche tramite la piattaforma tecnologica di cui all'articolo 5, comma 2, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82.”

L'Art. 16 comma 1-bis recita: “Nell'ambito dei procedimenti civili, contenziosi e di volontaria giurisdizione innanzi ai tribunali e, a decorrere dal 30 giugno 2015, innanzi alle corti di appello è sempre ammesso il deposito telematico di ogni atto diverso da quelli previsti dal comma 1 e dei documenti che si offrono in comunicazione, da parte del difensore o del dipendente di cui si avvale la pubblica amministrazione per stare in giudizio personalmente, con le modalità previste dalla normativa anche regolamentare concernente la sottoscrizione, la trasmissione e la ricezione dei documenti informatici. In tal caso il deposito si perfeziona esclusivamente con tali modalità.”

Il comma 7: “Ferma l'applicazione dell'articolo 472, comma 3, del codice di procedura penale, a decorrere dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto e sino alla data del 31 maggio 2020, la partecipazione a qualsiasi udienza delle persone detenute, internate o in stato di custodia cautelare è assicurata, ove possibile, mediante videoconferenze o con collegamenti da remoto individuati e regolati con provvedimento del Direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati del Ministero della giustizia, applicate, in quanto compatibili, le disposizioni di cui ai commi 3, 4 e 5 dell'articolo 146-bis del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271.”

Le disposizioni di cui ai commi 8 e 9, che in appresso riportiamo, sono stata notoriamente una delle cause dei gravi disordini che hanno turbato la vita degli istituti penitenziari in questi ultimi giorni. E' evidente che le disposizioni sono ispirate a ragioni di sicurezza sanitaria, ma è stata sicuramente male interpretata e soprattutto si è inserita come innesco in una situazione carceraria nazionale in cui i segni di inadeguatezza e gli indicatori negativi (fatiscenza delle strutture, sovraffollamento, scarsa possibilità di lavoro reale in carcere, difficoltà nelle misure alternative alla detenzione di garantire congiuntamente effettività e sicurezza, fragilità del sistema sanitario) hanno ripreso enormemente a salire secondo i dati oggettivi che si registrano statisticamente.

“Negli istituti penitenziari e negli istituti penali per minorenni, a decorrere dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto e sino alla data del 22 marzo 2020, i colloqui con i congiunti o con altre persone cui hanno diritto i condannati, gli internati e gli imputati a norma degli articoli 18 della legge 26 luglio 1975, n. 354, 37 del decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 2000, n. 230, e 19 del decreto legislativo 2 ottobre 2018, n. 121, sono svolti a distanza, mediante, ove possibile, apparecchiature e collegamenti di cui dispone l'amministrazione penitenziaria e minorile o mediante corrispondenza telefonica, che puo' essere autorizzata oltre i limiti di cui all'articolo 39, comma 2, del predetto decreto del Presidente della Repubblica n. 230 del 2000 e all'articolo 19, comma 1, del decreto legislativo n. 121 del 2018.

9. Tenuto conto delle evidenze rappresentate dall'autorità sanitaria, la magistratura di sorveglianza può sospendere, nel periodo compreso tra la data di entrata in vigore del presente decreto ed il 31 maggio 2020, la concessione dei permessi premio di cui all'articolo 30-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354, del regime di semilibertà ai sensi dell'articolo 48 della medesima legge e del decreto legislativo 2 ottobre 2018, n. 121.”

Comma 10. In deroga al disposto dell'articolo 1, comma 1, del decreto legislativo 28 febbraio 2008, n. 35, per l'anno 2020 le elezioni per il rinnovo dei componenti del consiglio giudiziario e del consiglio direttivo della Corte di cassazione si svolgono la prima domenica e il lunedì successivo del mese di ottobre.

“11. Le disposizioni del presente articolo, in quanto compatibili, si applicano altresì ai procedimenti relativi alle commissioni tributarie e alla magistratura militare.”

La disposizione itera anche per l'art. 2 quanto già disposto per l'art. 1, dichiarando applicabili “in quanto compatibili” le misure di organizzazione ivi contenute.

Per la giustizia tributaria, occorre tener conto che ai sensi degli artt. 33, 34 e 35 del D. Lgs. 546/1992 già ora il regime ordinario è quello dell'udienza camerale mentre l'udienza pubblica viene fissata ad istanza di parte e che, come abbiamo già detto, è già prevista la celebrazione a distanza delle udienze (art. 16 D.L. 119/2018). Sarà compito dei presidenti delle Commissioni disciplinare la celebrazione delle udienze in forme compatibili con la tutela dal contagio, come pure va ricordato che la recente introduzione dell'obbligo di utilizzazione del processo telematico anche nel sistema tributario rende simile alla situazione del rito civile quella del rito tributario.

Con l'art. 3 vengono impartire specifiche disposizioni relative al processo amministrativo ne riportiamo integralmente il testo per poi far seguire un breve commento:

1. Le disposizioni di cui all'articolo 54, commi 2 e 3, del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, si applicano altresì dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 22 marzo 2020. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto e sino al 22 marzo 2020, le udienze pubbliche e camerali dei procedimenti pendenti presso gli uffici della giustizia amministrativa sono rinviate d'ufficio a data successiva al 22 marzo 2020. I procedimenti cautelari, promossi o pendenti nel medesimo lasso di tempo, sono decisi, su richiesta anche di una sola delle parti, con il rito di cui all'articolo 56 del medesimo codice del processo amministrativo e la relativa trattazione collegiale è fissata in data immediatamente successiva al 22 marzo 2020.

2. Per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenerne gli effetti negativi sullo svolgimento dell'attività giurisdizionale e consultiva, a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 maggio 2020, i presidenti titolari delle sezioni del Consiglio di Stato, il presidente del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana e i presidenti dei tribunali amministrativi regionali e delle relative sezioni staccate, sentiti l'autorità sanitaria regionale e il Consiglio dell'Ordine degli Avvocati della città ove ha sede l'Ufficio, adottano, in coerenza con le eventuali disposizioni di coordinamento dettate dal Presidente del Consiglio di Stato o dal Segretariato generale della giustizia amministrativa per quanto di rispettiva competenza, le misure organizzative, anche incidenti sulla trattazione degli affari giudiziari e consultivi, necessarie per consentire il rispetto delle indicazioni igienico-sanitarie fornite dal Ministero della salute, anche d'intesa con le Regioni, e le prescrizioni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020, al fine di evitare assembramenti all'interno degli uffici giudiziari e contatti ravvicinati tra le persone.

3. I provvedimenti di cui al comma 2 possono prevedere una o più delle seguenti misure:

a) la limitazione dell'accesso agli uffici giudiziari ai soli soggetti che debbono svolgervi attività urgenti;

b) la limitazione dell'orario di apertura al pubblico degli uffici o, in ultima istanza e solo per i servizi che non erogano servizi urgenti, la sospensione dell'attività di apertura al pubblico;

c) la predisposizione di servizi di prenotazione per l'accesso ai servizi, anche tramite mezzi di comunicazione telefonica o telematica, curando che la convocazione degli utenti sia scaglionata per orari fissi, e adottando ogni misura ritenuta necessaria per evitare forme di assembramento;

d) l'adozione di linee guida vincolanti per la fissazione e la trattazione delle udienze, coerenti con le eventuali disposizioni dettate dal presidente del Consiglio di Stato;

e) il rinvio delle udienze a data successiva al 31 maggio 2020, assicurando in ogni caso la trattazione delle cause rinviate entro la data del 31 dicembre 2020 in aggiunta all'ordinario carico programmato delle udienze fissate e da fissare entro tale data, fatta eccezione per le udienze e camere di consiglio cautelari, elettorali, e per le cause rispetto alle quali la ritardata trattazione potrebbe produrre grave pregiudizio alle parti; in tal caso, la dichiarazione di urgenza è fatta dai presidenti di cui al comma 2 con decreto non impugnabile.

4. Fino al 31 maggio 2020, in deroga alle previsioni del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, tutte le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione sulla base degli atti, salvo che almeno una delle parti abbia chiesto la discussione in udienza camerale o in udienza pubblica con apposita istanza da notificare alle altre parti costituite e da depositare almeno due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione; anche nei casi in cui non sia stata richiesta la discussione, i difensori sono comunque considerati presenti a tutti gli effetti.

5. Nel caso in cui sia stata chiesta la discussione ai sensi del comma 4, i presidenti di cui al comma 2, possono, in ragione motivata della situazione concreta di emergenza sanitaria e in deroga a quanto previsto dal codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, consentire lo svolgimento delle udienze pubbliche e camerali che non richiedono la presenza di soggetti diversi dai difensori delle parti mediante collegamenti da remoto con modalità idonee a salvaguardare il contraddittorio e l'effettiva partecipazione dei difensori alla trattazione dell'udienza, assicurando in ogni caso la sicurezza e la funzionalità del sistema informatico della giustizia amministrativa e dei relativi apparati e comunque nei limiti delle risorse attualmente assegnate ai singoli uffici. In tal caso è assicurato congruo avviso dell'ora e delle modalità di collegamento. Si da' atto a verbale delle modalità con cui si accerta l'identità dei soggetti partecipanti e la libera volontà delle parti. Il luogo da cui si collegano magistrati, personale addetto e difensori delle parti è considerato aula di udienza a tutti gli effetti di legge. Di tutte le operazioni è redatto processo verbale.

6. Fino al 31 maggio 2020 le udienze pubbliche sono celebrate a porte chiuse, in deroga all'articolo 87, comma 1, del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.

7. I provvedimenti di cui ai commi 2 e 3 che determinino la decadenza delle parti da facoltà processuali implicano la rimessione in termini delle parti stesse.

8. L'adozione dei provvedimenti di cui ai commi 2 e 3 che impedisce l'esercizio di diritti costituisce causa di sospensione della prescrizione e della decadenza.

9. Ai fini del computo di cui all'articolo 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89, nei procedimenti rinviati a norma del presente articolo non si tiene conto del periodo compreso tra la data di entrata in vigore del presente decreto e la data del 31 maggio 2020.

10. All'articolo 7, comma 4, del decreto-legge 31 agosto 2016, n. 168, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 ottobre 2016, n. 197, dopo le parole «deve essere depositata», sono inserite le seguenti: «, anche a mezzo del servizio postale,». Dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 3 maggio 2020 è sospeso l'obbligo di cui al predetto articolo 7, comma 4.

Il provvedimento qui evoca espressamente le disposizioni di cui alla sospensione feriale del C.P.A. che deriva appunto dai commi 2 e 3 dell'art. 54 e che qui viene attuata dall'entrata in vigore del provvedimento fino al 22 marzo. Anche nel processo amministrativo le udienze già fissate sono rinviate d'ufficio a dopo il 22 marzo, mentre quelle cautelari sono decise con il rito di cui all'art. 56 del C.P.A. (monocratico) e l'udienza collegiale è fissata subito dopo il 22.3.

Le udienze saranno differite a data successiva al 31.5.2020 e comunque celebrate entro il 31.12.2020; tutte le udienze fissate per la trattazione, sia camerale sia in pubblica udienza, saranno di regola decise “sulla base degli atti” (locuzione in verità non chiarissima), salvo che almeno una delle parti non proponga istanza di discussione in udienza camerale o in udienza pubblica con apposita istanza da notificare alle altre parti costituite e da depositare almeno due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione; anche nei casi in cui non sia stata richiesta la discussione, i difensori sono comunque considerati presenti a tutti gli effetti.

Fino al 31 maggio 2020 le udienze saranno comunque trattate a porte chiuse, in deroga alla disposizione di cui all'art. 87 C.P.A. ed è stato sospeso fino al 3 maggio 2020 l'obbligo di deposito di copia cartacea di cui all'art. 7 comma 4 del D.L. 168/2016, che ora potrà a regime essere adempiuto anche a mezzo del servizio postale.

I commi 7 (rimessione in termini per provvedimenti di cui ai commi 2 e 3 che determinino la decadenza delle parti da facoltà processuali), 8 (sospensione dei termini di prescrizione e decadenza se detti provvedimenti impediscono l'esercizio di diritti), 9 (neutralizzazione dei termini nelle cause per l'eccessiva durata dei processi) riproducono analoghe disposizioni già sopra commentate per la giurisdizione ordinaria.

Ha tuttavia creato particolari polemiche la decisione nell'affare n. 250/2020 – assunta con riunione in remoto della commissione speciale costituita dal Consiglio di Stato – proprio sul quesito formulato dal Segretario Generale del C.d.S. sulla portata ed i limiti della sospensione di cui al richiamato comma 1 e soprattutto sugli atti a cui esso poteva fare riferimento.

Orbene, la Commissione ha ritenuto che tale sospensione avesse portata limitata (in verità, con operazione interpretativa del tutto scollegata dalla stessa letteralità del testo, per una volta abbastanza nitido e senza riserve o incisi) e che si riferisse al termine di notifica del ricorso e non agli altri termini endoprocessuali – ivi compreso, essendo esclusivamente telematico, quello invece per il deposito.

In verità, l'argomentazione che se si estendesse la sospensione ad altri atti ci si troverebbe in sostanza di fronte ad una dilatazione del beneficio, peraltro già concesso in via eccezionale anche attraverso il differimento delle udienze, scollegato con il fatto che ci sarebbero molti termini in cui non basterebbe una sospensione, ma una nuova concessione per salvaguardarli, specie nei casi di termini “a ritroso” non appare in alcun modo convincente né la ratio del provvedimento è solo o quasi quella di consentire una ordinata celebrazione delle udienze in regime di sicurezza sanitaria, come sembra voler motivare la Commissione, ma anche e soprattutto di evitare che i disagi e i ritardi dovuti ad una generale difficoltà di movimento e di attività anche professionale possa pregiudicare i diritti dei cittadini, limitando la possibilità dei difensori di essere tempestivi nel rispetto di scadenze processuali.

La protesta già rivolta al Consiglio di Stato dall'Associazione degli avvocati amministrativisti non ha trovato finora soluzione positiva, ma non c'è dubbio che dopo la pronuncia della Commissione pur potendosi giungere aliunde, attraverso il rimedio della scusabilità dell'errore nei singoli casi, ad un risultato di protezione dei diritti, si ponga seriamente il problema anche in questa materia di un intervento chiarificatore e dirimente non di pur qualificati protagonisti della Giurisdizione, ma del legislatore, custode della ratio delle sue produzioni normative.

L'art. 4 si pone ex professo l'obbiettivo di regolare la problematica dell'impatto dell'emergenza sanitaria in cui il paese si trova anche in riferimento alla giurisdizione contabile.

Anche per la giurisdizione contabile, il comma 1 fa rinvio alle disposizioni di cui all'articolo 1 dichiarandole applicabili “in quanto compatibili”.

Dopo il rinvio all'applicazione – già da noi criticata anche per le altre giurisdizioni – anche alle previsioni di cui al decreto-legge 2 marzo 2020, n. 9, la norma introduce la usuale facoltà di organizzazione degli uffici e servizi in forme adeguate a contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenerne gli effetti negativi.

Anche la magistratura contabile potrà:

a) limitare l'accesso del pubblico agli uffici, garantendo comunque l'accesso alle persone che debbono svolgervi attività urgenti;

b) limitare, sentito il dirigente competente, l'orario di apertura al pubblico degli uffici ovvero, in via residuale e solo per gli uffici che non erogano servizi urgenti, chiudere al pubblico;

c) predisporre servizi di prenotazione per l'accesso ai servizi, anche tramite mezzi di comunicazione telefonica o telematica, curando che la convocazione degli utenti sia scaglionata per orari fissi, nonché adottare ogni misura ritenuta necessaria per evitare forme di assembramento;

d) adottare linee guida vincolanti per la trattazione delle udienze o delle adunanze;

e) celebrare a porte chiuse le udienze o le adunanze pubbliche del controllo;

f) prevedere lo svolgimento delle udienze che non richiedono la presenza di soggetti diversi dai difensori delle parti ovvero delle adunanze che non richiedono la presenza di soggetti diversi dai rappresentati delle amministrazioni mediante collegamenti da remoto con modalità idonee a salvaguardare il contraddittorio e l'effettiva partecipazione all'udienza ovvero all'adunanza del controllo, anche utilizzando strutture informatiche messe a disposizione da soggetti terzi o con ogni mezzo di comunicazione che, con attestazione all'interno del verbale, consenta l'effettiva partecipazione degli interessati;

g) disporre il rinvio d'ufficio delle udienze e delle adunanze del controllo a data successiva al 31 maggio 2020, salvo che per le cause rispetto alle quali la ritardata trattazione potrebbe produrre grave pregiudizio alle parti.

Il comma 4 prevede che in caso di rinvio, con riferimento a tutte le attività giurisdizionali, inquirenti, consultive e di controllo intestate alla Corte dei conti, i termini in corso alla data di entrata in vigore del decreto e che scadono entro il 31 maggio 2020, siano sospesi e riprendano a decorrere dal 1° giugno 2020; dizione finalmente più nitida e meno soggetta ad equivoci di quelle usate per le altre giurisdizioni.

Positiva anche l'adozione di un più congruo termine di generalizzato rinvio, piuttosto che la data del 22 marzo rivelatasi già in poche ore drammaticamente incongrua.

Neutralizzato anche per i giudizi contabili fino al 31 maggio ai fini delle azioni per l'eccessiva durata dei processi (art. 2 L. 89/2001) il tempo nel quale le udienze sono rinviate.

Sempre stupefacente, e qui più ancora che in altre occasioni, la clausola di invarianza finanziaria di cui all'art. 5. Il testo prevede molte misure che richiedono informatizzazione, digitalizzazione, adozione di strumenti di comunicazione ed incontro a distanza e, specie per il settore carcerario, dovrebbe prevedere modalità per garantire sicurezza non solo sanitaria ai detenuti e al personale dei penitenziari.

Come si possano ottenere tali obbiettivi senza stanziare un solo euro in più delle dotazioni ordinarie non è dato capire.

Le disposizioni in commento scontano l'incerta ambiguità finalistica con cui sono state approvate poiché appare evidente che il legislatore ha assunto i provvedimenti in materia fondamentalmente nella convinzione, rivelatasi errata ed ottimistica, che fosse sufficiente una regolazione delle modalità di celebrazione dell'attività giurisdizionale per consentine la compatibilità con la prevenzione del contagio da coronavirus, mentre ha poi dovuto fare i conti con il vero problema, quello di sospendere sull'intero territorio nazionale l'ordinario svolgimento dell'attività giurisdizionale e regolarne gli effetti in riferimento alla tutela dei diritti, regolando anche il limitato e circoscritto esercizio dell'attività giurisdizionale nelle questioni urgenti per materia, per giustificazione sociale o per valutabili esigenze delle parti processuali.

Alla luce della nuova situazione di diffusione del contagio, appare evidente che l'esercizio della giurisdizione deve essere consentito solo per ragioni oggettivamente urgenti, consentendo ai cittadini di non doversi confrontare con le controversie civili, penali, tributarie, amministrative e contabili se non qualora l'interesse ad una rapida pronuncia giurisdizionale prevalga sullo stato di grave disagio indotto dalla situazione sanitaria del paese.

È pertanto necessario un nuovo urgente provvedimento legislativo di regolazione della materia, astenendosi da ulteriori pronunce chiarificatrici di vertici giurisdizionali o di organi consultivi e rifuggendo dall'uso di strumenti paranormativi non canonici, provvedimento che risolva definitivamente tutte le incertezze interpretative sulla sospensione dei termini, ovviamente regolando anche retroattivamente quanto già accaduto, sempre nel principio di garantire la tutela sostanziale dei diritti e la non applicazione di cause di prescrizione e decadenza nel periodo prescelto per la neutralizzazione.

È altresì necessario prorogare la sospensione di udienze e termini ad una data ragionevole, che non può più essere neppure il 3 aprile da taluni auspicato, essendo la data del 31 maggio quella che ormai appare la più congrua ad aspettarsi il paese almeno in procinto di uscire dall'emergenza, risolvere il problema dei termini a ritroso, intervenire nuovamente sul processo amministrativo, affermando l'evidenza dell'applicazione della sospensione a tutti i termini processuali oltre che a quelli impugnatori, intervenga con norme speciali nella regolazione anche della giurisdizione tributaria, riduca drasticamente l'elencazione delle materie "urgenti" sottratte alla sospensione e per contro consenta l'ampliamento dell'area della trattazione facoltativa nel caso di comune assenso delle aperti.

Un intervento mirato e chiarificatore anche per la situazione delle carceri appare anch'esso indispensabile.

Sulla base di anticipazioni non aventi carattere di ufficialità, e perciò senza che si possano fare valutazioni definitive sul testo se non quando esso sarà pubblicato in G.U. si ipotizza che sarà emanato un nuovo decreto-legge recante in sostanza misure modificative, integrative e interpretative del testo vigente commentato sopra i cui elementi fondamentali dovrebbero essere risultanti dal seguente testo:

1. Al decreto-legge 8 marzo 2020, n. 11 saranno apportate le seguenti modificazioni:

a) all'articolo 1: 1) ovunque ricorrano, le parole «22 marzo 2020» sono sostituite dalle parole «15 aprile 2020»;

2) al comma 2:

a) al primo periodo, le parole «indicati al comma 1» sono sostituite dalle seguenti: «civili e penali»;

b) infine, è aggiunto il seguente periodo: «Quando il termine è computato a ritroso e ricade in tutto in parte nel periodo di sospensione, è differita l'udienza o l'attività da cui decorre il termine in modo da consentirne il rispetto.»;

3) al comma 3, dopo il primo periodo, è aggiunto il seguente: «In tutti i procedimenti penali in cui opera la sospensione dei termini ai sensi del comma 2 è altresì sospeso, per lo stesso periodo, il corso della prescrizione.»;

b) all'articolo 2:

1) al comma 1, le parole «23 marzo» sono sostituite dalle seguenti: «16 aprile»;

2) al comma 4, dopo le parole «articoli 303,» sono inserite le seguenti: «308,»;

c) dopo l'articolo 2 è inserito il seguente:

«ART. 2-bis. – (Misure urgenti in materia di comunicazioni e notificazioni per via telematica nei procedimenti penali).

1. Le comunicazioni e le notificazioni relative agli avvisi e ai provvedimenti adottati nei procedimenti penali ai sensi degli articoli 1 e 2, nonché dell'articolo 10 del decreto-legge 2 marzo 2020, n. 9, sono effettuate attraverso il Sistema di notificazioni e comunicazioni telematiche penali ai sensi dell'articolo 16 del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, o attraverso sistemi telematici individuati e regolati con provvedimento del Direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati del Ministero della giustizia.

2. Le comunicazioni e le notificazioni degli avvisi e dei provvedimenti indicati al comma 1 agli imputati e alle altre parti sono eseguite mediante consegna ai difensori di fiducia.

3. Tutti gli uffici giudiziari sono autorizzati all'utilizzo del Sistema di notificazioni e comunicazioni telematiche penali per le comunicazioni e le notificazioni di avvisi e provvedimenti indicati ai commi 1 e 2, senza necessità di ulteriore verifica o accertamento di cui all'articolo 16, comma 10, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221.»

2. Le sessioni delle Corti di assise e delle Corti di assise di appello di cui all'articolo 7 della legge 10 aprile 1951, n. 287, in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto, sono prorogate fino alla data del 30 giugno 2020.

3. Fino al 15 aprile 2020 sono sospesi i termini per la notifica del ricorso in primo grado innanzi alle Commissioni tributarie e il termine di cui all'articolo 17-bis, comma 2 del decreto legislativo 31 dicembre 1992 n. 546.

Dalla lettura della relazione illustrativa e tecnica si evince che in primo luogo il legislatore ritiene necessario differire al 15 aprile 2020 il termine originario del 22 marzo contenuto nel decreto-legge 8 marzo 2020, n. 11 a causa del rapidissimo mutamento del quadro epidemiologico.

In verità il Ministro continua a non comprendere l'esigenza ormai di un ancor più lungo periodo di neutralizzazione dell'attività giurisdizionale, salve le possibili eccezioni, essendosi sperimentato il disagio fino all'impossibilità di celebrare ritualmente attività giurisdizionali ordinarie e le specifiche difficoltà che operatori e cittadini incontrano nell'accesso anche fisico al sistema giudiziario.

Consequenziale risulta lo spostamento al 16 aprile del termine in cui i capi degli uffici giudiziari potranno assumere le misure organizzative previste all'art. 2

La prima modifica al comma 2, con la sostituzione del riferimento ai “procedimenti indicati al comma 1” con quello ai “procedimenti civili e penali”, chiarisce secondo la relazione illustrativa (che usa anche la dizione estende) la previsione originaria.

Secondo l'esplicazione si rende evidente l'amplissima portata che la sospensione deve avere e che deve intendersi riferita a tutti i procedimenti civili e penali e non ai soli procedimenti in cui sia stato disposto un rinvio di udienza, secondo tesi interpretativa restrittiva di cui abbiamo già dato conto sopra e che, pur a nostro avviso priva di ancoraggio solido anche al dato testuale, sarebbe sicuramente un elemento di sistematica instabilità nei procedimenti in concreto pendenti.

Inoltre, la relazione ex professo afferma che, considerata la straordinaria emergenza che l'aggravamento della situazione epidemica in atto sta producendo anche sulla funzionalità degli uffici, il provvedimento “dilata la sospensione oltre i confini della “pendenza” del procedimento”.

Si chiarisce che già nel precedente decreto il legislatore avrebbe voluto perseguire la duplice esigenza di sospendere tutte le attività processuali allo scopo di ridurre al minimo quelle forme di contatto personale che favoriscono il propagarsi dell'epidemia, da un lato, e di neutralizzare ogni effetto negativo che il massivo differimento delle attività processuali disposto al comma 1 avrebbe potuto dispiegare sulla tutela dei diritti per effetto del potenziale decorso dei termini processuali, dall'altro.

Il nuovo decreto, secondo il legislatore, che continua inspiegabilmente ad astenersi dal fare riferimento alla legge 742/1969 e s.m.i. che avrebbe senza possibilità di discussione chiarito e circoscritto il quadro normativo alla sospensione tipologicamente “feriale” di tutti i termini processuali, con riguardo al riferimento alla “pendenza” dei giudizi, che aveva indotto in alcuni il dubbio circa l'estensione della sospensione al termine per la proposizione dell'impugnazione delle sentenze (nonostante - spiega la relazione - la chiara collocazione della pendenza dei procedimenti, sia civili che penali, nell'intervallo segnato, da un lato, dall'atto introduttivo del giudizio o, rispettivamente, dall'iscrizione della notizia di reato e, dall'altro, dalla definitività del provvedimento conclusivo del procedimento), ha ritenuto di eliminare il riferimento alla pendenza dei procedimenti, sì da eliminare ogni motivo di dubbio e, al contempo, di estendere gli effetti della sospensione anche agli atti introduttivi del giudizio, ove per il loro compimento sia previsto un termine.

Poiché la tesi prevalente era però che almeno per gli atti introduttivi del giudizio (atto di citazione, ricorso giurisdizionale amministrativo o tributario) già valesse il principio della sospensione, resterà ora una nuova complicazione, dovuta alla regolazione della eventuale scadenza dei termini fra il 9.3 ed il termine nuovo che sarà determinato dall'entrata in vigore del nuovo decreto; al momento non risultano esistere disposizioni transitorie o che regolino gli effetti della divergenza fra i testi ed i disposti dei due decreti.

La seconda modifica al comma 2 mira a risolvere i problemi interpretativi connessi al computo dei termini “a ritroso”, optando per un meccanismo che – in linea generale – ricalca quello del terzo comma dell'articolo 164 del codice di procedura civile, tenendo tuttavia conto del fatto che non tutti i termini a ritroso sono collegati allo svolgimento di una udienza. Nell'evidente improponibilità di una soluzione che faccia comunque decorrere il termine a ritroso anche durante il periodo di sospensione, ledendo in tal modo i diritti della parte nei cui confronti decorre, si è quindi optato per un meccanismo di differimento dell'udienza o della diversa attività cui sia collegato il termine, in modo da far decorrere il suddetto termine ex novo ed integralmente al di fuori del periodo di sospensione.

Come si vede, avevamo già posto come una delle esigenze inderogabili di un nuovo intervento legislativo la soluzione del problema dei termini a ritroso.

La terza modifica al comma 2, sempre in ragione delle inevitabili ricadute che sulla funzionalità degli uffici sta producendo l'aggravamento e il protrarsi della situazione emergenziale, affianca alla generalizzata sospensione dei termini, e per la sua stessa durata, la sospensione del corso della prescrizione.

Considerato l'ampliamento del periodo di efficacia delle più drastiche misure di cui all'articolo 1, si è ritenuto necessario, poi, disporre la sospensione dei termini di durata massima delle misure diverse dalla custodia cautelare, di cui all'articolo 308 del codice di procedura penale, per il tempo in cui il procedimento è rinviato, analogamente a quanto già disposto per i termini di durata della custodia cautelare.

Con l'intervento normativo, inoltre, si introducono deroghe al sistema delle notificazioni e delle comunicazioni attualmente previsto dal codice di procedura penale, al fine di consentire agli uffici giudiziari, nella situazione di emergenza che ha imposto il rinvio d'ufficio delle udienze per la trattazione di affari penali non urgenti nonché le ulteriori misure previste dai decreti legge numeri 9 e 11 del 2020, di comunicare celermente e senza la necessità di impegno degli organi notificatori i provvedimenti destinati alla comunicazione alle parti processuali delle date delle udienze fissate in ragione del rinvio d'ufficio o di qualsiasi altro elemento dipendente dai provvedimenti adottati ai sensi dei decreti legge sopraindicati.

Si è fatto perciò ricorso, chiarisce la relazione, “al sistema di notificazioni e comunicazioni telematiche - già previsto e disciplinato dal decreto legge n. 179 del 2012 - quali modalità di partecipazione dei provvedimenti sopra descritti e di qualsivoglia avviso agli stessi connesso”. La Direzione generale dei sistemi informativi e automatizzati del Ministero della giustizia potrà prevedere di ricorrere a ulteriori strumenti telematici.

Sarà anche possibile per tutti gli uffici giudiziari accedere al Sistema di Notificazioni e Comunicazioni telematiche penali, anche ove non siano state richieste le verifiche funzionali all'adozione dei decreti ministeriali previsti dall'articolo 16, comma 10 lettere a) e b), del menzionato decreto-legge n. 179 del 2012.

Come spiega la relazione più volte citata, per le richiamate ragioni emergenziali si deroga al sistema di notificazioni previsto per tutti gli atti processuali penali introducendo, per la notificazione dei provvedimenti specificamente disciplinati dai decreti-legge adottati per far fronte all'emergenza sanitaria in atto, la notifica ex lege presso il difensore di fiducia dell'imputato e di tutte le parti private. Nel caso di difensore d'ufficio, naturalmente, continuerà ad avere applicazione il regime codicistico ordinario.

Saranno anche prorogate le sessioni delle Corti di assise e delle Corti di assise di appello di cui all'articolo 7 della legge 10 aprile 1951, n. 287, in quanto altrimenti la scadenza imminente avrebbe comportato l'attivazione di incombenze che avrebbero richiesto, fra le altre cose, la convocazione di un numero considerevole di persone presso gli uffici giudiziari per la selezione dei giudici popolari.

Il comma 3 sospende fino al 15 aprile 2020 i termini per la notifica del ricorso in primo grado innanzi alle Commissioni tributarie e il termine di cui all'articolo 17-bis, comma 2 del decreto legislativo 31 dicembre 1992 n. 546. (il termine per il ricorso-reclamo nei giudizi di valore non superiore a 50 mila euro).

In verità, atteso che la gran parte della dottrina e dei pratici si erano pronunciate già sul testo del decreto 11/2020 ritenendo che da esso si deducesse la sospensione del termine per la presentazione del ricorso (fino al 22 marzo) anche questa disposizione, priva di norma di coordinamento con le disposizioni precedenti rischia di creare problemi di decadenza per i procedimenti nei quali sia spirato (nella convinzione dell'esistenza di una sospensione) detto termine dal 9.3 e fino alla data in cui sarà emanato questo decreto, nella specifica disposizione avente natura correttiva.

Secondo il ministero le misure in materia di comunicazioni e notificazioni per via telematica nei procedimenti penali si inseriscono nell'ambito del programma di informatizzazione dei processi in atto, che ha già sviluppato tutta una serie di applicativi funzionali alla gestione informatica delle attività di registrazione, consultazione e catalogazione degli atti e della comunicazione telematica alle parti, compreso il Sistema di Notificazioni e Comunicazioni telematiche penali, ai sensi dell'articolo 16 del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221.