Note ultime sulla riforma della giustizia tributaria

Va premesso che l'originaria versione del DDL sulla riforma della giustizia tributaria ha inteso inopinatamente prescindere dal rafforzamento della indipendenza del giudice tributario, non affrancando la organizzazione amministrativa delle Commissioni tributarie (ancora così denominate) dal Ministero dell'Economia e delle Finanze e rendendo i nuovi magistrati tributari dipendenti dello stesso Ministero, cioè del dicastero che è il titolare degli interessi sostanziali che sono oggetto delle controversie tributarie.

In particolare, il ruolo del MEF è stato rafforzato affidandogli la gestione dello status economico e giuridico dei magistrati tributari oltre alle procedure concorsuali per il loro reclutamento: tanto in aperto contrasto con il principio costituzionale di terzietà e imparzialità del giudice di cui all'art. 111 comma 2 Cost. che si fonda sulla assoluta equidistanza dagli interessi che concretamente perseguono i soggetti che operano nel processo.

Ebbene la più parte degli attuali emendamenti(e per vero pure gli anteriori progetti di legge di fonte senatoriale) hanno avuto il merito di riportare il nuovo sistema sul piano della legittimità costituzionale eliminando la vecchia ed equivoca denominazione di Commissioni tributaria in favore di qualificazioni giurisdizionali più appropriate (Tribunali e Corti di appello tributarie), trasferendo l'apparato gestionale ed organizzativo (con i compiti già svolti dalla Direzione della giustizia tributaria del Dipartimento delle Finanze presso il MEF) alla Presidenza del Consiglio dei ministri, stabilendo il passaggio di uffici particolarmente delicati per la carriera del giudice (status ed assenze, concorsi, studi, disciplina ed incompatibilità, formazione ed aggiornamento professionale) sotto la direzione di componenti della magistratura tributaria.

Va soggiunto che l'introduzione di un corpus di giudici tributari, reclutati mediante concorso pubblico ed a tempo pieno, destinato progressivamente a subentrare alla attuale magistratura onoraria part time costituisce ulteriore punto qualificante di questo riordino che vede così accentuata la natura di giurisdizionalità senza venir peraltro completamente stravolta la derivazione ordinamentale e procedimentale dall'impianto generale contenuto nei d.lgs. nn. 545/92 e 546/92 (che di fatti è stato mantenuto con le occorrenti interpolazioni di aggiustamento per renderlo pienamente aderente al disegno costituzionale del giusto processo).

Non sembra dunque - da questo punto di vista - che si possa parlare di istituzione ex novo di una giurisdizione speciale suscettibile di far scattare il divieto sancito dall' art. 102 comma 2 Cost. (

Le Commissioni tributarie disciplinate dal d.P.R. 636/72 e dai d.lgs. 545/92 e 546/92, ancorché mai in allora fatte oggetto di “revisione”, secondo quanto stabilito dalla VI^ disposizione transitoria e finale della Costituzione sono state “salvate” dalla Corte Costituzionale in quanto preesistenti ad essa quali giudici speciali).

Un secondo importante intervento emendativo volto eliminare la disparità tra le professionalità riguarda l'accesso alla nuova magistratura.

È ora prevista la partecipazione ai concorsi non solo di chi è in possesso del diploma di laurea in giurisprudenza conseguito al termine di un corso universitario di durata non inferiore a 4 anni ma anche dei laureati che siano in possesso del diploma di laurea in economia conseguito in corsi universitari idonei all'accesso all'esame di stato per l'abilitazione all'esercizio della professione di dottore commercialista.

La preclusione all'ingresso di questa categoria contenuta nel disegno di legge originario (sia pur limitatamente ai nuovi accessi destinati - peraltro - a costituire l'”ossatura” del sistema) non sarebbe stata infatti coerente con la natura propria del diritto tributario, che richiede competenze squisitamente tecniche oltre che giuridiche percheè non si può giudicare con cognizione se non si ha contezza dei principi vigenti in tema di bilancio e delle regole contabili che sovente entrano in gioco nelle controversie fiscali (ad esempio per la valutazione economica del periculum nei procedimenti cautelari che interessano le società).

Non a caso, del resto, il legislatore della riforma ha inserito tale materie tra le prove di esame dei concorsi. Invero la partecipazione nei collegi - acca e tecnici, ai quali ultimi viene riconosciuto anche il diritto di tribuna avanti alle Corti specializzate).

Il concorso delle due classi di laurea [riverberato anche nelle abilitazioni difensive (L'art. 12 del d.lgs. n. 546/92 attribuisce l'abilitazione alla assistenza tecnica - tra gli altri-anche ai commercialisti ed agli esperti contabili)] viene così a favorire la certezza del diritto e la affidabilità della giurisdizione avvalendosi del contributo di competenze composite quali sono le materie sulle quali dovranno decidere i futuri magistrati tributari.

Questo rinnovato assetto giurisdizionale di merito dovrebbe poi trovare naturale corollario nella creazione di una autonoma sezione tributaria di legittimità con sottrazione della materia alla giurisdizione generale della Corte di Cassazione.

Gli emendamenti propongono in proposito la creazione di una sezione tributaria presso la Corte di cassazione esclusivamente competente a giudicare le controversie regolate dal d.lgs. 546/92, suddivisa in sottosezioni incaricate della trattazione di specifiche materie fiscali e costituite da un organico adeguato alle esigenze del servizio, tenuto conto dei procedimenti pendenti e dell'urgenza di loro definizione.

Nonostante l'organizzazione ed il funzionamento della sezione continuino ad essere disciplinati dalla regolamentazione interna della Cassazione, sicuramente questa concentrazione rappresenta un passo avanti per l'unificazione della giurisdizione dalla base al vertice.

Tra l'altro verrebbe consentito un accesso più agevole alle diverse provenienze magistratuali (secondo modalità definite dal Consiglio di presidenza), sia per i giudici nominati ex novo per concorso sia di quelli già presenti nel ruolo unico evitandosi la perdita della loro esperienza specialistica spalmabile così in tutti i gradi di giurisdizione.

Gli interventi emendativi disegnano poi un assetto in qualche modo rinforzato dell'istituto del reclamo-mediazione ex art. 17-bis d.lgs. 546/92 per garantirne una maggior imparzialità come auspicata dai contribuenti per la definizione preventiva delle liti.

Sono all'uopo previste - per assicurare una terzietà più visibile - apposite strutture diverse ed autonome rispetto a quelle preposte alla funzione di accertamento e contenziosa, con personale appositamente formato ai fini della mediazione o dell'esame del reclamo e con espresso divieto di comunicazione, diretta o indiretta, fra l'ufficio che ha emesso l'atto e l'ufficio competente all'esame del reclamo e della proposta di mediazione.

È stato significativamente aggiunta anche la possibilità per le parti - dopo il deposito del ricorso introduttivo (soggetto a reclamo-mediazione) di presentare nei successivi 10 gg. una richiesta di apertura della procedura di conciliazione prima della trattazione del procedimento.

In tal caso - se la richiesta sarà accettata -, la procedura di conciliazione verraà curata da un apposito collegio giudicante composto da un Presidente, individuato fra i magistrati di ruolo della magistratura tributaria, da un membro designato dell'amministrazione finanziaria e da un membro individuato dal contribuente fra gli avvocati e i commercialisti iscritti in un apposito albo.

Ove la procedura si concluda senza il perfezionamento di un accordo si procederà alla trattazione della controversia.

Questa forma di conciliazione collegiale ad istanza di parte (tale da considerare perchè destinata a svolgersi all'interno del processo e diretta da un magistrato tributario) si distingue dalla mediazione vera e propria rimessa ad un soggetto terzo ancorchè comuni ne risultino le finalità compositive.

A questa procedura si affianca la conciliazione singolare promossa dal giudice di sua iniziativa con formulazione alle parti di una proposta conciliativa avuto riguardo all'oggetto del giudizio e all'esistenza di questioni di facile e pronta soluzione (in sintonia con il modello processual civilistico dell'art.185-bis c.c.).

Occorrerebbe peraltro prevedere che ove il giudice ravvisi comunque motivi di transigibilità della lite non agevolmente trattabili con il suo intervento stante la complessità delle questioni sottoposte al suo esame possa rimettere le parti all'organismo collegiale sovra descritto, restando in questo modo ampliate le possibilità conciliative.

L'esperienza di un giudice a tempo pieno dovrebbe essere alimentata da sistemi adeguati di formazione continua predisposti nel corso di tutta la sua vita professionale ma soprattutto attivati nella fase di reclutamento iniziale .

Molti emendamenti -evidentemente nella consapevolezza dell'importanza di progetti funzionali ad una miglior “professionalizzazione” - hanno così previsto un periodo di tirocinio mirato (da un anno a 18 mesi) articolato in sessioni e svolto - parte presso un organismo didattico permanente (Scuola. È allo studio la creazione di una struttura stabile quale “Scuola superiore di formazione della magistratura tributaria (SSFMT)” dotata di autonomia organizzativa,funzionale e gestionale) o in sedi universitarie accreditate parte presso gli stessi uffici giudiziari con modalità che andranno definite dal Consiglio di presidenza).

Questi corsi di approfondimento teorico-pratico dovranno tendere al perfezionamento delle capacità operative e professionali, nonché della deontologia del magistrato e dovrebbero essere organizzati con cadenza periodica anche nell'ambito della formazione continua.

Naturalmente andrà incluso l'aggiornamento tecnologico posto che la giustizia tributaria e' ormai prevalentemente digitalizzata (tanto è che sono state inserite tra le future materie di esame anche l'informatica giuridica con particolare riferimento all'organizzazione del processo tributario telematico-ptt).

Invero la c.d. “modernizzazione” del giudice cui occorre tendere in funzione dell'”efficientamento” della giustizia presuppone una costante preparazione non solo sul piano scientifico ma anche su quello informatico.

Il riservare dunque l'organizzazione didattica e la scelta delle materie di studio all'organo di autogoverno si inquadra in quel contesto generale di indipendenza dal MEF dal quale l'artt. 41 del d.lgs. 546/92 si discosta apertamente nel prevedere corsi di aggiornamento organizzati da una Scuola centrale tributaria su indirizzo della Direzione centrale dell'Amministrazione e dunque con offuscamento di quella “terzieta'” che deve contrassegnare anche la cultura giuridica che si riversa nel bagaglio di apprendimento dei discenti.

Questa dimensione “ministeriale” degli apparati organizzativi investe anche gli attuali uffici del massimario che per la rilevazione, classificazione e riordinio delle decisioni da massimare si avvalgono del personale dell'Amministrazione finanziaria ricompreso in apposito contigente destinato anche al disbrigo delle attività degli uffici di segreteria (art. 32 e 40 d.lgs. 546/92).

Inutile segnalare le importanti funzioni unificatrici dei massimari fondamentali patrimoni di conoscenza oltre che utili strumenti di lavoro per giudici e difensori nell'individuazione degli orientamenti giurisprudenziali dei vari distretti [Sarà presto attivata presso il Consiglio di Presidenza una “banca dati” centrale di giurisprudenza di merito fruibile da chiunque ed alimentata con massime realizzate anche con l'ausilio di un sistema di “intelligenza artificiale” e fungente da modello sperimentale di “giustizia predittiva” a disposizione dei contribuenti per indirizzare adeguatamente le scelte fiscali a monte delle liti (progetto PRODIGIT finanziato dai fondi europei)].

Essi costituiscono fonte preziosa di riferimento e valido supporto all'esercizio della giurisdizione per cui farne dipendere la gestione amministrativa e logistica dal MEF che è titolare del potere impositivo e destinataria del gettito, offusca la necessaria imparzialita' che deve assumere la magistratura tributaria agli occhi degli utenti del servizio.

Ebbene per superare queste “anomalie” taluni emendamenti hanno giustamente proposto il trasferimento alla Presidenza del Consiglio dei ministri dei compiti già svolti dalla Direzione della giustizia tributaria del Dipartimento delle finanze nonché dei relativi uffici e delle corrispondenti risorse umane e finanziarie, stabilendo le necessarie modifiche agli ordinamenti delle rispettive strutture generali della Presidenza del Consiglio dei ministri e del Ministero dell'economia e delle finanze.

Il progetto governativo di riforma per avere credibilità dovrà essere profondamente rivisitato sul piano ordinamentale: molti degli emendamenti proposti dei quali si è dato conto sembrano rivolti a questo atteso risultato.

Autonomia, indipendenza, terzietà sono connotati ineludibili che dovranno contrassegnare ogni aspetto della magistratura tributaria ed i punti segnalati sembrano tra i più meritevoli di un intervento migliorativo da parte delle forze politiche purchè si trovi la necessaria convergenza parlamentare quando riprenderanno i lavori di approvazione del DDL.